Parere n. 1477/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente, titolare del provvedimento VIA-AIA rilasciato dalla Provincia di Foggia con determinazione dirigenziale n. 157 del 31 gennaio 2017 per la realizzazione di un impianto di compostaggio, ha impugnato la comunicazione di avvio del procedimento di decadenza del titolo e la successiva nota di sospensione del procedimento con richiesta di integrazione documentale. Ha sostenuto, in primo luogo, che il termine decennale previsto dalla determinazione del 2017 dovesse applicarsi sia all'AIA sia alla VIA, anche perché quest'ultima sarebbe stata assorbita nel provvedimento unico coordinato, in violazione dell'art. 25, comma 5, e dell'art. 26, comma 6, del d.lgs. 152/2006. In secondo luogo, ha dedotto l'impossibilità di avviare tempestivamente l'iniziativa per causa di forza maggiore, a causa dei provvedimenti inibitori adottati dal Comune di San Severo e superati soltanto con la sentenza del Consiglio di Stato n. 3882/2022. La Provincia e il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso per impugnazione di atti non definitivi, endoprocedimentali e privi di autonoma lesività.

Il parere

La Sezione ha dichiarato il ricorso straordinario inammissibile. Ai sensi dell'art. 8, comma 1, del d.P.R. n. 1199/1971, il rimedio è esperibile esclusivamente contro atti amministrativi definitivi, espressivi di una compiuta e conclusiva volontà dell'amministrazione. La nota del 7 settembre 2023 è una comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241/1990: essa assolve a una funzione partecipativa e prospetta soltanto l'eventuale futura decadenza, senza dichiararla. La nota del 3 novembre 2023, disponendo la sospensione del procedimento per lo svolgimento delle verifiche istruttorie e chiedendo integrazioni documentali, ha natura interlocutoria ed endoprocedimentale. Nessuna delle due note rientra nelle ipotesi eccezionali di autonoma impugnabilità degli atti endoprocedimentali: non si tratta di atti vincolanti idonei a predeterminare inevitabilmente l'esito finale, né di atti che arrestino il procedimento, né di provvedimenti soprassessori comportanti un arresto a tempo indeterminato. Inoltre, la presentazione dell'istanza di proroga entro il termine assegnato ha neutralizzato l'eventuale effetto lesivo della comunicazione di avvio, determinando anche la carenza di un interesse attuale e concreto. La Sezione ha precisato che la ricorrente potrà far valere le proprie ragioni nel procedimento di proroga ancora pendente oppure impugnare l'eventuale futuro provvedimento conclusivo di decadenza.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 8, comma 1, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199

  atti amministrativi definitivi

  Il ricorso straordinario è ammesso esclusivamente contro atti espressivi di una compiuta e conclusiva volontà dell'amministrazione, non contro atti prodromici o endoprocedimentali privi di autonoma lesività.

• art. 13 d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199

  La carenza del requisito della definitività dell'atto impugnato comporta la declaratoria di inammissibilità del ricorso straordinario.

• art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La comunicazione di avvio del procedimento è un atto partecipativo e prodromico, normalmente privo di natura provvedimentale e di autonoma lesività.

• art. 25, comma 5, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente in relazione alla proroga della VIA e dal Ministero con riferimento alla documentazione da allegare all'istanza; la Sezione non ha esaminato nel merito la questione, avendo dichiarato il ricorso inammissibile.

• art. 26, comma 6, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

  La disposizione è stata invocata dalla Provincia per sostenere l'efficacia quinquennale della VIA nel testo ratione temporis vigente; la Sezione non ha definito tale questione sostanziale.

• art. 14, comma 4, l.r. Puglia n. 11/2001

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente per sostenere che il termine decennale fissato nel provvedimento unico si applicasse a entrambi i titoli; la questione non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è impugnabile soltanto un atto amministrativo definitivo, ossia un atto che esprima in modo compiuto e conclusivo la volontà dell'amministrazione e produca una lesione attuale nella sfera giuridica del destinatario.
• La comunicazione di avvio di un procedimento di decadenza, anche quando prospetti la possibile futura perdita di efficacia del titolo, è normalmente un atto endoprocedimentale e non autonomamente impugnabile, poiché svolge una funzione partecipativa e non contiene la dichiarazione definitiva di decadenza.
• La sospensione di un procedimento disposta per consentire verifiche istruttorie e acquisire integrazioni documentali ha natura interlocutoria e non è autonomamente impugnabile quando non determini un arresto definitivo o a tempo indeterminato del procedimento.
• L'impugnazione autonoma di un atto endoprocedimentale è eccezionalmente ammissibile solo se l'atto è vincolante e predetermina inevitabilmente la decisione finale, se determina un arresto del procedimento o se comporta un arresto a tempo indeterminato.
• La presentazione tempestiva dell'istanza richiesta dall'amministrazione nel corso del procedimento può neutralizzare l'effetto lesivo prospettato nella comunicazione di avvio e far venir meno l'interesse attuale e concreto alla sua impugnazione.
• Le questioni sostanziali relative alla durata e alla proroga di un titolo ambientale possono essere fatte valere nel procedimento ancora pendente oppure mediante impugnazione dell'eventuale provvedimento definitivo adottato all'esito del procedimento.

Come è indicizzato