Sentenza n. 1753/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguardava l’adempimento della sentenza del TAR Lazio n. 7616/2023, passata in giudicato, con la quale era stato annullato il precedente diniego di riconoscimento del titolo estero ed era stato imposto all’Amministrazione di riesaminare l’istanza sulla base della documentazione prodotta, valutando la corrispondenza tra la formazione rumena e quella italiana per la specializzazione sul sostegno. Il TAR aveva ritenuto che il nuovo diniego del 4 febbraio 2025 non avesse svolto un adeguato esame comparativo e fosse carente di motivazione, anche quanto all’impossibilità di applicare misure compensative. I Ministeri hanno appellato deducendo di avere effettuato una comparazione analitica dei due percorsi formativi, con il supporto del parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, evidenziando differenze strutturali e contenutistiche non colmabili. La docente ha resistito e ha proposto appello incidentale, deducendo violazione del giudicato, violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, omessa valutazione della documentazione prodotta, violazione degli obblighi istruttori previsti dagli artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007 e illegittimità del diniego di ammissione ai percorsi INDIRE/universitari previsti dagli artt. 6 e 7 d.l. 71/2024. In particolare, ha sostenuto che il corso rumeno fosse una formazione post-universitaria abilitante e specialistica, comprensiva di esami, tirocinio e attività riferite all’insegnamento di sostegno.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale e, in riforma della sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado quanto al diniego di riconoscimento del titolo. Ha ritenuto che l’Amministrazione avesse correttamente ottemperato alla sentenza n. 7616/2023, svolgendo una comparazione concreta e analitica tra il percorso rumeno e quello italiano previsto dal DM 30 settembre 2011. La comparazione ha evidenziato che il percorso italiano è specifico per ciascun ordine e grado di scuola, mentre il titolo rumeno era unitario e generico; che le discipline rumene non presentavano la necessaria specificità didattica e specialistica; che non risultavano adeguatamente documentati i requisiti organizzativi, i laboratori, il tirocinio diversificato per grado scolastico, la supervisione e le modalità dell’esame finale richiesti dalla disciplina italiana. Tali differenze sono state ritenute incolmabili anche mediante misure compensative. Il giudice ha inoltre affermato che la valutazione comparativa rientra nella discrezionalità tecnica dell’Amministrazione competente e non può essere sostituita dalla valutazione della parte privata, salvo vizi dell’attività amministrativa non ravvisati nel caso concreto. Sono state respinte le censure di violazione del giudicato, dell’art. 10-bis l. 241/1990 e degli artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007, ritenendo non necessarie ulteriori interlocuzioni o acquisizioni documentali. È stato invece accolto parzialmente l’appello incidentale limitatamente al diniego di ammissione ai corsi INDIRE/universitari previsti dagli artt. 6 e 7 d.l. 71/2024: tale determinazione era estranea al procedimento di riconoscimento, non adeguatamente motivata e fondata sulla motivazione relativa a un diverso procedimento. Il relativo parere del MUR è stato annullato limitatamente a tale diniego, salva la successiva determinazione dell’Amministrazione quando fosse richiesta la partecipazione ai corsi. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  in caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato

  La disposizione non è stata violata perché il nuovo provvedimento ha svolto la comparazione concreta richiesta dal giudicato e non si è limitato a riproporre il precedente motivo ostativo.

• artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007

  entro trenta giorni dal ricevimento della domanda ... l’autorità accerta la completezza della documentazione ... Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni

  Gli obblighi di verifica e acquisizione istruttoria non imponevano ulteriori interlocuzioni nel caso concreto, poiché la documentazione disponibile era stata ritenuta sufficiente per escludere analiticamente l’equivalenza dei percorsi formativi.

• direttiva 2005/36/CE

  Il riconoscimento delle qualifiche professionali richiede una valutazione comparativa della formazione estera rispetto a quella dello Stato di destinazione; nel caso concreto la comparazione ha evidenziato differenze non colmabili.

• DM 30 settembre 2011

  Il decreto individua la struttura e i contenuti della specializzazione italiana sul sostegno, differenziata per ordine e grado di scuola, inclusi laboratori, tirocinio, tutoraggio ed esame finale; tali elementi sono stati utilizzati come parametro della comparazione.

• artt. 6 e 7 d.l. 71/2024

  Le disposizioni disciplinano percorsi straordinari di specializzazione sul sostegno attivati da INDIRE o dalle università e, in determinate condizioni, l’accesso di soggetti con formazione estera. Il diniego di ammissione deve essere motivato con riferimento autonomo ai presupposti di tali percorsi e non può fondarsi semplicemente sulla motivazione del diniego di riconoscimento del titolo estero.

• sentenza TAR Lazio n. 7616/2023

  Il giudicato imponeva il riesame dell’istanza sulla base della documentazione prodotta e la valutazione della corrispondenza tra la formazione rumena e quella italiana, senza imporre il riconoscimento automatico del titolo.

Massime di principio

• Quando un giudicato annulla un diniego di riconoscimento di un titolo estero e impone il riesame dell’istanza alla luce della documentazione prodotta, l’Amministrazione deve effettuare una comparazione concreta tra il percorso formativo estero e quello richiesto dall’ordinamento nazionale, ma il giudicato non determina automaticamente il riconoscimento del titolo.
• La valutazione comparativa tra una formazione professionale estera e quella nazionale rientra nella discrezionalità tecnica dell’Amministrazione competente; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella amministrativa quando quest’ultima sia sorretta da un’istruttoria analitica e da motivazione coerente.
• Nel riconoscimento della specializzazione estera sul sostegno, possono assumere rilievo decisivo le differenze relative alla specificità per ordine e grado di scuola, ai contenuti specialistici, ai laboratori, al tirocinio, alla supervisione, al tutoraggio e all’esame finale; quando tali differenze risultino strutturali e incolmabili, non è necessario disporre misure compensative.
• L’Amministrazione non è tenuta a svolgere ulteriori acquisizioni o interlocuzioni procedimentali quando la documentazione presentata consenta già, sulla base di un esame analitico del percorso formativo, di escludere l’equivalenza del titolo estero e l’apporto del privato non potrebbe modificare l’esito vincolato della valutazione.
• Un provvedimento che neghi l’accesso a percorsi formativi diversi dal procedimento di riconoscimento del titolo estero deve indicare autonomamente i presupposti e le ragioni ostative riferiti a quei percorsi; è illegittimo motivare tale diniego mediante il mero richiamo alla motivazione del diniego di riconoscimento.

Come è indicizzato