Sentenza n. 2326/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale sulla domanda di fiscalizzazione dell’abuso, l’ordinanza di demolizione e rimessione in pristino e gli atti connessi. Ha dedotto, tra l’altro, difetto di istruttoria e di motivazione, errore sui presupposti, violazione degli artt. 27, 31 e 38 d.P.R. 380/2001, violazione degli artt. 3, 7, 10-bis e 20 l. 241/1990, violazione dei principi di proporzionalità, affidamento, buona fede e correttezza, nonché contraddittorietà dell’azione amministrativa. Secondo la ricorrente, l’intervento avrebbe costituito una ristrutturazione non conforme e comunque un abuso minore, suscettibile di fiscalizzazione; sull’istanza del 16 gennaio 2025 si sarebbe inoltre formato il silenzio-assenso. Ha sostenuto che la demolizione avrebbe potuto compromettere la staticità dell’edificio e che il Comune avrebbe dovuto emanare un’ordinanza ex art. 31 d.P.R. 380/2001 concedendo il termine ordinario di 90 giorni. Con motivi aggiunti ha censurato specificamente la contraddittorietà dell’ordinanza, che indicava sia 45 sia 90 giorni per l’adempimento, e l’avviso relativo alla possibile applicazione della sanzione pecuniaria massima di 20.000 euro. È intervenuta ad opponendum la proprietaria dell’immobile confinante, già ricorrente nel precedente giudizio conclusosi con l’annullamento del titolo edilizio, deducendo il proprio interesse alla demolizione degli abusi.

La decisione

Il Collegio ha ritenuto ammissibile l’intervento ad opponendum della proprietaria confinante, titolare di un interesse concreto al mantenimento dei provvedimenti demolitori, anche perché il precedente annullamento del titolo edilizio era stato ottenuto nel giudizio da lei promosso. Nel merito, ha respinto le censure contro il diniego di fiscalizzazione. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso, poiché l’art. 38 d.P.R. 380/2001 non prevede espressamente tale effetto. Ha rilevato che l’annullamento giurisdizionale del titolo edilizio era stato disposto per vizi sostanziali, consistenti nella non conformità dell’intervento al PRG e al PTP dell’Isola di Procida, e non per meri vizi procedurali. Alla luce dell’art. 38 d.P.R. 380/2001 e del principio affermato dall’Adunanza Plenaria n. 17/2020, la fiscalizzazione costituisce rimedio eccezionale, praticabile soltanto in presenza di vizi procedurali o di oggettiva impossibilità di rimuovere l’opera; non può invece trasformarsi in una forma di condono per interventi sostanzialmente abusivi. L’onere di provare l’oggettiva impossibilità tecnica della rimessione in pristino gravava sulla ricorrente, che non lo ha assolto: la relazione tecnica di parte prospettava genericamente un possibile rischio per la staticità, senza analisi e verifiche rigorose. Il diniego, pertanto, non necessitava di una specifica ponderazione dell’interesse pubblico alla demolizione, né di una particolare motivazione sull’affidamento. È stata ritenuta legittima anche l’ordinanza di demolizione e rimessione in pristino, quale conseguenza dell’annullamento del titolo edilizio e dell’accertata abusività sostanziale dell’intervento in area paesaggisticamente vincolata. È stato invece accolto il primo motivo aggiunto, perché l’ordinanza era contraddittoria nell’indicare contemporaneamente 45 e 90 giorni per l’adempimento. Tale contraddizione violava l’onus clare loquendi dell’amministrazione. L’ordinanza è stata quindi annullata limitatamente alla determinazione del termine, con necessità per il Comune di rideterminarsi sul punto; le ulteriori censure sull’irragionevolezza del termine sono state dichiarate improcedibili. Le doglianze relative all’avviso della sanzione pecuniaria massima di 20.000 euro sono state respinte perché riferite a un mero avviso privo di autonoma lesività. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino

  La fiscalizzazione conseguente all’annullamento del titolo edilizio è un rimedio eccezionale: può operare quando ricorrono i presupposti previsti dalla norma, in particolare vizi procedurali oppure oggettiva impossibilità di procedere alla restituzione in pristino.

• art. 38, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001

  La disposizione non è stata ritenuta applicabile a un intervento divenuto abusivo per vizi sostanziali e non consente di superare i limiti ricavati dall’art. 38 e dalla giurisprudenza dell’Adunanza Plenaria.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Legittima l’adozione dell’ordine di demolizione e rimessione in pristino a fronte dell’accertata abusività sostanziale dell’intervento, fermo il necessario rispetto di un termine di adempimento chiaro e non contraddittorio.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione al termine ordinario per l’adempimento, ma il giudice ha deciso la controversia principalmente sulla legittimità dell’ordine di rimessione in pristino e sulla contraddittorietà del termine fissato.

• art. 20 l. 241/1990

  Non determina il silenzio-assenso sulla domanda di fiscalizzazione, poiché l’art. 38 d.P.R. 380/2001 non prevede espressamente tale effetto.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego è stato ritenuto sufficientemente motivato, anche mediante il richiamo alle osservazioni endoprocedimentali e alla relazione tecnica di parte; non era necessaria una specifica ponderazione dell’interesse pubblico alla demolizione in presenza di abusività sostanziale.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Consente l’intervento ad opponendum quando il terzo dimostri un interesse al mantenimento dell’assetto determinato dagli atti impugnati e un vantaggio concreto dalla reiezione del ricorso.

• art. 99 c.p.a.

  È richiamato in relazione al principio vincolante dell’Adunanza Plenaria n. 17/2020 sui limiti della fiscalizzazione ex art. 38 d.P.R. 380/2001.

Massime di principio

• La fiscalizzazione prevista dall’art. 38 d.P.R. 380/2001, in seguito all’annullamento del titolo edilizio, costituisce un rimedio eccezionale e non può essere utilizzata come forma di condono amministrativo per interventi sostanzialmente non conformi alla disciplina urbanistica o paesaggistica.
• I vizi delle procedure amministrative rilevanti ai fini dell’art. 38 d.P.R. 380/2001 sono essenzialmente vizi procedurali; quando l’annullamento del titolo dipende dall’insussistenza dei presupposti sostanziali dell’intervento, la fiscalizzazione non è giustificata per tutelare l’affidamento del titolare del titolo annullato.
• L’interessato che invoca l’impossibilità della rimessione in pristino deve fornire, sia nel procedimento sia nel processo, la prova di un’impossibilità oggettiva e tecnica, documentata mediante rigorose verifiche; non sono sufficienti allegazioni generiche sul rischio statico o sulla maggiore onerosità della demolizione.
• In assenza di espressa previsione normativa, sulla domanda di fiscalizzazione ex art. 38 d.P.R. 380/2001 non si forma il silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20 l. 241/1990.
• Un ordine di demolizione o rimessione in pristino deve indicare in modo univoco il termine per l’adempimento; l’indicazione contestuale di termini diversi rende l’atto contraddittorio e ne determina l’annullamento limitatamente a tale parte, con necessità di una nuova determinazione amministrativa.
• L’intervento ad opponendum nel processo amministrativo è ammissibile quando il terzo dimostri un interesse concreto al mantenimento degli atti impugnati e un vantaggio dalla reiezione del ricorso, come nel caso del proprietario confinante che abbia ottenuto l’annullamento del titolo edilizio lesivo.

Come è indicizzato