Cassazione Civile, Ordinanza n. 15383/2024 del 03/06/2024

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva partecipato a una gara per il servizio di manutenzione delle reti idriche e fognarie in un'area territoriale, risultando aggiudicataria di alcuni lotti. Ricevuta la consegna d'urgenza del servizio e avviata l'esecuzione anticipata, lamentava che i dati indicati negli atti di gara sul numero degli interventi fossero errati e sottostimati, con conseguente insostenibilità economica dell'offerta. Dopo aver chiesto invano la modifica dello schema contrattuale, si era rifiutata di sottoscrivere il contratto definitivo e aveva sospeso l'esecuzione provvisoria. La stazione appaltante aveva quindi revocato l'aggiudicazione, disposto l'escussione della garanzia fideiussoria, segnalato l'inadempimento all'ANAC e dichiarato la decadenza dall'aggiudicazione anche per il lotto residuo. Davanti al tribunale la società appaltatrice chiedeva l'accertamento della violazione dei doveri di correttezza e buona fede della stazione appaltante, la declaratoria di illegittimità della revoca e dell'escussione della fideiussione, l'inibitoria verso la compagnia assicuratrice, l'illegittimità della segnalazione ANAC e il risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale, oltre al pagamento delle somme per gli interventi già eseguiti ex art. 32, comma 8, d.lgs. n. 50/2016. La stazione appaltante eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo. Il ricorso per regolamento preventivo era quindi diretto a ottenere l'affermazione della giurisdizione ordinaria su tutte le domande proposte.

La decisione

La Corte di cassazione a Sezioni Unite ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario su tutte le domande della ricorrente, ritenendo infondata l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla stazione appaltante. Ha valorizzato il petitum sostanziale, osservando che la controversia non investiva la legittimità di atti autoritativi in sé, ma la correttezza dei comportamenti tenuti dalle parti nella fase successiva all'aggiudicazione e nell'esecuzione anticipata del rapporto, nonché la debenza delle somme per le prestazioni già rese e la tutela rispetto alla garanzia fideiussoria. La Corte ha quindi ricondotto la lite all'area della responsabilità da comportamento e da contatto qualificato, soggetta al giudice ordinario. L'ordinanza ha dunque deciso il regolamento affermando la giurisdizione ordinaria e rigettando l'impostazione della stazione appaltante.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  regolamento preventivo di giurisdizione

  è lo strumento utilizzato per sottoporre alle Sezioni Unite la questione di giurisdizione prima della decisione nel merito.

• art. 32, comma 8, d.lgs. n. 50/2016

  consente l'esecuzione anticipata/consegna d'urgenza e prevede il rimborso delle spese sostenute in caso di mancata stipula del contratto; nella vicenda la domanda di pagamento delle prestazioni rese in esecuzione anticipata è stata ricondotta alla giurisdizione ordinaria.

• art. 108, comma 4, d.lgs. n. 50/2016

  richiamato dalla stazione appaltante come base per la risoluzione/revoca in caso di ritardo o inadempimento dell'appaltatore nell'esecuzione delle prestazioni.

• art. 213, comma 10, d.lgs. n. 50/2016

  evocato dalla ricorrente con riferimento alla segnalazione all'ANAC e all'annotazione nel casellario informatico.

• art. 7 c.p.a.

  richiamato per il criterio generale di riparto della giurisdizione amministrativa, limitato alle controversie su interessi legittimi e su comportamenti comunque riconducibili all'esercizio del potere amministrativo.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  menzionato come base della tutela risarcitoria davanti al giudice amministrativo nei casi di giurisdizione esclusiva o di lesione di interessi legittimi.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  richiamato come norma sulla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di procedure di affidamento, ma interpretato in modo non estensivo rispetto alle controversie fondate su correttezza e buona fede nella fase intermedia/esecutiva.

• art. 1337 c.c.

  richiamato dalla ricorrente come fondamento della responsabilità da lesione dell'affidamento nelle trattative e nella fase precontrattuale.

• art. 2697 c.c.

  non direttamente discusso nel merito, ma richiamato implicitamente nel quadro generale dei fatti e della domanda risarcitoria; nessuna specifica regola probatoria è stata oggetto della decisione.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a procedure ad evidenza pubblica, il criterio decisivo per il riparto di giurisdizione è il petitum sostanziale: occorre verificare se la domanda contesti l'esercizio di un potere autoritativo oppure la violazione di doveri di correttezza e buona fede che generano una responsabilità di tipo relazionale o contrattuale.
• Quando la domanda riguarda la fase successiva all'aggiudicazione ma anteriore alla stipula, e la lite si concentra sul comportamento delle parti nell'esecuzione anticipata del rapporto, la giurisdizione spetta al giudice ordinario se si deduce un inadempimento o una lesione dell'affidamento e non l'illegittimità del provvedimento amministrativo in sé.
• L'escussione della garanzia fideiussoria resta devoluta al giudice ordinario quando la controversia investe il rapporto privatistico di garanzia e la sua debenza in relazione a comportamenti contrattuali o precontrattuali, mentre la giurisdizione amministrativa interviene se la questione dipende dai presupposti pubblicistici di esclusione o di esercizio del potere di gara.
• La domanda di pagamento delle prestazioni eseguite in via d'urgenza prima della stipula del contratto, quando sia fondata sul diritto al corrispettivo o al rimborso per attività già rese, appartiene alla giurisdizione ordinaria poiché concerne diritti soggettivi nascenti dal rapporto e non la legittimità del potere amministrativo.
• La segnalazione all'ANAC e gli altri effetti collegati alla revoca o alla decadenza devono essere attratti alla stessa giurisdizione della controversia principale quando derivano, in via immediata, dalla contestazione di un preteso inadempimento nella fase esecutiva del rapporto e non da una autonoma censura di atti autoritativi di gara.

Come è indicizzato