Cassazione Civile, Ordinanza n. 32272/2023 del 21/11/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione del Comune di Venezia che sanzionava una società esercente attività di noleggio con conducente e un coobbligato per il transito di un motoscafo nelle acque del Canal Grande, in asserita violazione di disposizioni comunali che subordinavano l'accesso alla zona a traffico limitato acquea a limiti orari, a preventiva comunicazione e, per gli operatori autorizzati da comuni diversi da Venezia, al pagamento di un importo di accesso. Il Giudice di pace aveva accolto l'opposizione; il Tribunale aveva rigettato l'appello del Comune ritenendo illegittime le fonti regolamentari comunali per disparità di trattamento e contrasto con la disciplina statale e unionale della concorrenza. In Cassazione il Comune articolava più motivi: sosteneva anzitutto che la fattispecie fosse regolata solo dal diritto nazionale e che il giudice d'appello avesse indebitamente fatto applicazione di norme euro-unitarie; in subordine denunciava violazione degli artt. 117 Cost. e 49, 51, 52, 101, 102 TFUE, nonché vizi di motivazione e di specificità della sentenza per mancata chiara individuazione delle norme violate; deduceva inoltre che il giudice di merito avesse errato nel riferire la condotta al comma sbagliato dell'art. 5 dell'ordinanza n. 310/2006; contestava poi la lettura data alla normativa statale e regionale sul trasporto non di linea, affermando che la differenziazione tra autorizzati Venezia e autorizzati di altri comuni trovasse fondamento nel principio di territorialità e nel sistema contingente delle licenze; invocava infine la legittimità del provvedimento comunale e la sua coerenza con le esigenze di tutela del patrimonio ambientale e del moto ondoso. Dopo una rinuncia parziale al ricorso, limitata alla parte relativa al regolamento comunale del 2010 attuativo dell'art. 5-bis della l. n. 21/1992, la Corte ha esaminato solo la doglianza residua sull'ordinanza dirigenziale n. 310/2006. La Cassazione ha ritenuto i motivi inammissibili sotto plurimi profili e comunque infondati, richiamando un precedente conforme e le Sezioni Unite n. 17541/2023: ha affermato che la disciplina comunale non può introdurre, per gli operatori NCC autorizzati da altri comuni, una restrizione o un divieto di accesso alla ZTL acquea più gravoso di quello previsto per gli operatori autorizzati da Venezia, quando tale diversità non sia sorretta da una previsione normativa idonea; ha ritenuto che l'ordinanza n. 310/2006, nella parte contestata, eccedesse i limiti della potestà regolamentare comunale, perseguendo finalità ulteriori rispetto a quelle consentite dalla legge di settore e introducendo una discriminazione non giustificata. Per tale ragione è stato confermato il giudizio di illegittimità della disposizione comunale e quindi la disapplicazione effettuata dal giudice di merito, con rigetto del ricorso del Comune e compensazione delle spese.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso del Comune di Venezia. Ha ritenuto che, per la parte residua dopo la rinuncia parziale, le censure contro la disapplicazione dell'ordinanza dirigenziale n. 310/2006 fossero inammissibili e comunque infondate, perché la disposizione comunale introduceva una limitazione non consentita dalla legge di settore e discriminatoria tra operatori NCC autorizzati da Venezia e operatori autorizzati da altri comuni. È stata confermata la legittimità della disapplicazione operata dal giudice di merito. Le spese del giudizio di legittimità sono state compensate per la novità delle questioni e per l'intervento sopravvenuto delle Sezioni Unite. È stato inoltre dato atto dell'obbligo di versare l'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 5 TUE

  richiamato dal ricorrente per sostenere che la fattispecie sarebbe stata regolata solo dal diritto nazionale e non da competenze UE; la Corte non ha accolto la censura

• legge 2 agosto 2008, n. 130

  indicata dal ricorrente quale legge di ratifica del Trattato di Lisbona, invocata a sostegno della tesi sull'insussistenza di profili eurounitari

• art. 117 Cost.

  invocato in relazione al primato e all'osservanza della normativa unionale e dei limiti alla potestà regolamentare

• artt. 49, 51, 52, 101, 102 TFUE

  richiamati per denunciare il contrasto della disciplina comunale con le libertà e le regole della concorrenza UE

• art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.

  invocato quale vizio della sentenza per asserita mancanza di motivazione e di specificità nell'indicazione delle norme violate

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  invocato in relazione all'obbligo di specificazione delle ragioni della decisione

• art. 5, comma 3, ordinanza dirigenziale n. 310/2006 del Comune di Venezia

  ritenuto illegittimo, nella parte contestata, perché introduceva un divieto o una restrizione di accesso alla ZTL acquea non consentita dalla normativa di settore

• art. 5, comma 2, ordinanza dirigenziale n. 310/2006 del Comune di Venezia

  richiamato dal ricorrente per sostenere che il giudice di merito avrebbe erroneamente riferito la violazione al comma sbagliato

• art. 5-bis l. 15 gennaio 1992, n. 21

  norma di base della disciplina comunale e del regolamento successivamente adottato; la controversia residua non verteva più sul regolamento 2010, per effetto della rinuncia parziale

• art. 11 l. 15 gennaio 1992, n. 21

  interpretato nel senso che consente di condizionare l'esercizio del servizio NCC, ma non di escludere in modo discriminatorio l'accesso di taluni operatori

• art. 12, comma 5, l.r. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63

  "il numero complessivo delle licenze di taxi rilasciate e il numero di autorizzazioni per le altre attività di trasporto acqueo dovrà comunque sempre tenere conto delle esigenze di una corretta gestione del traffico acqueo e, in particolar modo per ciò che riguarda la città di Venezia e l'intero ambito lagunare, degli effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore"

  la norma impone di considerare traffico acqueo e moto ondoso nella regolazione del servizio, ma non autorizza a discriminare il transito in base al comune che ha rilasciato l'autorizzazione

• art. 21 l. 10 ottobre 1990, n. 287

  richiamato quale base dell'intervento dell'AGCM che aveva segnalato distorsioni concorrenziali e discriminazioni tra operatori

• art. 267 TFUE

  richiamato per il rapporto tra giudici nazionali e Corte di giustizia; nella prospettiva della Corte non conduce ad accoglimento del ricorso

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  norma processuale che ha governato la trattazione camerale del ricorso

• art. 390 c.p.c.

  richiamato per chiarire che la rinuncia a uno o più motivi di ricorso segue una disciplina diversa e può essere efficace anche senza specifica sottoscrizione della parte

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  richiamato per dare atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato in caso di rigetto

• art. 29, comma 1-quater, d.l. 30 dicembre 2008, n. 207

  richiamato per la disciplina di entrata in vigore dell'art. 5-bis l. n. 21/1992, in relazione alla rinuncia parziale conseguente alla sentenza delle Sezioni Unite

• art. 9, comma 3, d.l. 30 dicembre 2016, n. 244

  richiamato perché, secondo le Sezioni Unite, ha ulteriormente posticipato l'entrata in vigore della disciplina transitoria relativa all'art. 5-bis l. n. 21/1992

• art. 23 l. 11 marzo 1953, n. 87

  richiamato nel motivo di ricorso insieme all'art. 134 Cost. in tema di questione di legittimità costituzionale

Massime di principio

• La potestà regolamentare comunale in materia di autoservizi pubblici non di linea deve restare entro i limiti fissati dalla legge statale e dalla legge regionale: non può introdurre restrizioni ulteriori, specie discriminatorie, rispetto alla disciplina primaria.
• Una disposizione comunale che, per ragioni di tutela del traffico acqueo o del moto ondoso, riservi o limiti l'accesso a una ZTL solo agli operatori autorizzati da altri comuni, senza una base normativa che consenta tale differenziazione, è illegittima per eccesso di potere e può essere disapplicata dal giudice.
• Nel giudizio di legittimità, la rinuncia parziale ad alcuni motivi di ricorso riduce il thema decidendum e rende superfluo lo scrutinio delle censure rinunciate, anche se la rinuncia non segue necessariamente le forme dell'art. 390 c.p.c. quando si traduce in una scelta tecnica del difensore sui motivi da coltivare.
• La disciplina del servizio NCC può essere orientata a esigenze di corretta gestione del traffico e di tutela ambientale, ma tali finalità non legittimano di per sé una distinzione fondata sul comune che ha rilasciato l'autorizzazione, se questa produce un'ingerenza selettiva non prevista dalla legge.
• Quando il giudice di merito disapplica un atto amministrativo ritenuto illegittimo perché eccedente la fonte primaria, la Cassazione conferma la decisione se la restrizione contestata risulta effettivamente non consentita dalla legge di settore e non giustificata da un bilanciamento normativo espresso.

Come è indicizzato