Sentenza n. 3626/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di un’area individuata dal Comune come patrimonio edilizio dismesso con criticità ai sensi dell’art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005, aveva presentato nel tempo più pratiche edilizie: SCIA per la demolizione di alcuni edifici, SCIA alternativa a permesso di costruire per opere di contenimento e scavo, ulteriore SCIA alternativa per un’autorimessa interrata e per la ristrutturazione dell’edificio D, nonché istanza di permesso di costruire per la ricostruzione degli edifici B e C. Il Comune ha ritenuto che tali titoli riguardassero, nonostante la formale autonomia, un unico intervento di trasformazione residenziale del compendio, comprensivo degli edifici A, B, C e D e dell’autorimessa comune. Ha quindi contestato l’errato computo dell’indice di edificabilità fondiaria, pari complessivamente a 3,73 mc/mq e dunque superiore al limite di 3 mc/mq, la violazione della norma morfologica relativa all’allineamento dell’edificio A e l’inidoneità dei titoli edilizi utilizzati, ritenendo necessario un permesso di costruire convenzionato. La ricorrente ha dedotto, con tre gruppi di censure trattati congiuntamente, la violazione e falsa applicazione dell’art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005, delle norme di attuazione del Piano delle Regole del PGT e del regolamento edilizio comunale; la violazione degli artt. 31 e 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 e degli artt. 3, 19 e 21-nonies della legge n. 241 del 1990; la violazione degli artt. 20 e 38 del d.P.R. n. 380 del 2001, dell’art. 38 della legge regionale n. 12 del 2005 e dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990. Sono stati inoltre dedotti carenza assoluta dei presupposti, contraddittorietà, travisamento di fatto e di diritto, ingiustizia manifesta, sproporzione dell’intervento comunale e mancata considerazione del consolidamento dei titoli edilizi e dell’affidamento della società.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure. L’art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005, pur consentendo margini di flessibilità nella rigenerazione degli immobili dismessi e la possibilità di non utilizzare tutti i diritti edificatori, deve essere interpretato restrittivamente, poiché introduce deroghe agli ordinari procedimenti edilizi e incide sulla potestà pianificatoria comunale. Entro il termine previsto dalla norma il privato deve rappresentare l’intervento complessivamente e unitariamente considerato, senza ricorrere ad artificiosi frazionamenti. Gli interventi edilizi devono essere valutati globalmente, considerando non soltanto l’autonomia strutturale dei singoli manufatti, ma anche la loro funzione e il comune risultato pratico perseguito. Nel caso concreto, l’autorimessa interrata, la piastra comune, i corpi scala e gli edifici da ricostruire risultavano collegati funzionalmente e strutturalmente, concorrendo alla realizzazione di un unico comparto residenziale. Il frazionamento delle pratiche aveva determinato l’errato calcolo dell’indice edificatorio, la mancata conformità alla norma morfologica e l’utilizzo di titoli edilizi inidonei, mentre era necessario un permesso di costruire convenzionato. Le generiche indicazioni contenute nelle precedenti relazioni circa futuri titoli edilizi non potevano sostituire il titolo appropriato né legittimare la parcellizzazione dell’intervento. Il Comune poteva quindi dichiarare improcedibile la SCIA alternativa e ordinare la rimessione in pristino senza previa adozione di un provvedimento di autotutela: l’utilizzo di un titolo edilizio inferiore o inidoneo rende l’intervento abusivo e consente l’esercizio dei poteri repressivi senza i limiti temporali propri dell’autotutela. Non sussisteva neppure un affidamento qualificato derivante dal decorso del tempo, poiché la SCIA inidonea non era mai stata capace di produrre effetti legittimanti. Le contestazioni sull’area da acquisire al patrimonio comunale sono state ritenute non attuali, in quanto l’eventuale acquisizione sarebbe stata oggetto di un successivo provvedimento amministrativo; i danni materiali derivanti dalla demolizione erano estranei alla fase decisoria. L’eccezione comunale di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse è stata assorbita, essendo il ricorso infondato nel merito. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 40-bis l.r. Lombardia n. 12/2005

  “Tutti gli interventi di rigenerazione degli immobili di cui al presente articolo sono realizzati in deroga alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento, sulle distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali vigenti e adottati e ai regolamenti edilizi, fatte salve le norme statali e quelle sui requisiti igienico-sanitari”.

  La disciplina speciale per il patrimonio edilizio dismesso con criticità è derogatoria e deve essere interpretata restrittivamente; consente flessibilità nella programmazione e nell’utilizzo dei diritti edificatori, ma non legittima artificiosi frazionamenti di un intervento unitario né comprime integralmente la potestà pianificatoria comunale.

• art. 23 d.P.R. 380/2001

  La SCIA alternativa al permesso di costruire non può validamente sorreggere opere inserite in un intervento unitario per il quale la disciplina urbanistica richiede un permesso di costruire convenzionato.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  “L’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, nel termine assegnato, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari”.

  L’ordine di demolizione può essere accompagnato dall’avviso relativo all’acquisizione gratuita, ma l’effettiva individuazione dell’area acquisita richiede un successivo provvedimento amministrativo preciso, soprattutto quando l’acquisizione ecceda il sedime del manufatto.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  L’utilizzo di un titolo edilizio inidoneo rispetto all’intervento realizzato rende l’attività abusiva e consente al Comune di esercitare i poteri repressivi e di vigilanza senza i limiti temporali propri dell’autotutela.

• art. 13 N.d.A. del Piano delle Regole del PGT di Milano

  Quando l’intervento unitariamente considerato supera le soglie urbanistiche rilevanti, il titolo appropriato è quello previsto dalla disciplina urbanistica comunale, nella specie il permesso di costruire convenzionato.

• art. 19 l. 241/1990

  Non vi è consolidamento della posizione del segnalante né affidamento qualificato quando la SCIA sia radicalmente inidonea a produrre effetti legittimanti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I limiti temporali dell’annullamento d’ufficio non si applicano all’esercizio dei poteri repressivi edilizi nei confronti di opere prive del titolo idoneo richiesto.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  La richiesta di permesso di costruire deve essere valutata alla luce dell’intervento effettivamente unitario e complessivo, non mediante la considerazione atomistica di una sola porzione del progetto.

Massime di principio

• La disciplina speciale di rigenerazione urbana applicabile agli immobili individuati come patrimonio edilizio dismesso con criticità, in quanto derogatoria degli ordinari strumenti urbanistici ed edilizi, non attribuisce al proprietario una libertà illimitata di scegliere tempi, modalità e segmentazione degli interventi, né consente di eludere la potestà pianificatoria comunale.
• Gli interventi edilizi devono essere valutati unitariamente e globalmente, considerando non soltanto l’autonomia strutturale dei singoli manufatti, ma anche i collegamenti funzionali e il comune risultato pratico perseguito; il frazionamento artificioso di opere collegate non può eludere il titolo edilizio, gli indici urbanistici o gli obblighi procedurali applicabili all’intervento complessivo.
• Quando un intervento unitariamente considerato richiede un permesso di costruire convenzionato, l’utilizzo di titoli edilizi inferiori o diversi, quali una SCIA o una SCIA alternativa al permesso di costruire, non legittima le opere: l’attività deve essere considerata abusiva e può essere assoggettata ai poteri repressivi comunali.
• L’esercizio dei poteri repressivi edilizi nei confronti di opere prive del titolo idoneo non è subordinato alla previa rimozione in autotutela del titolo inidoneo e non soggiace ai limiti temporali propri dell’annullamento d’ufficio.
• Una SCIA radicalmente inidonea a sorreggere l’intervento non produce effetti legittimanti; pertanto, il decorso del tempo non determina il consolidamento della posizione del segnalante né un affidamento qualificato tutelabile.
• La lesione derivante dall’eventuale acquisizione dell’area al patrimonio comunale non è attuale quando l’ordine di demolizione si limiti a preannunciare l’acquisizione e la concreta individuazione dell’area debba essere effettuata con un successivo provvedimento amministrativo.

Come è indicizzato