Sentenza n. 6026/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda opere edilizie realizzate negli anni Settanta, consistenti in un capannone, tettoie e un attracco per natanti, per le quali nel 1986 era stata presentata domanda di concessione edilizia in sanatoria ai sensi della legge n. 47/1985. Dopo un primo diniego comunale del 1995, annullato dal TAR per incompetenza del funzionario, il Comune riapriva il procedimento e comunicava i motivi ostativi, richiamando il vincolo paesaggistico gravante sull'area e i pareri negativi della Commissione edilizia integrata e della Soprintendenza. L'interessato presentava osservazioni contestando, tra l'altro, la genericità del vincolo, la localizzazione dell'opera in un contesto periferico e industriale, il consolidato inserimento del manufatto nell'ambiente e il lungo tempo trascorso. Il Comune respingeva nuovamente la domanda nel 2011, ritenendo che l'opera alterasse significativamente il paesaggio per volume, caratteristiche morfologiche e materiali. Il TAR respingeva il ricorso. In appello sono stati dedotti, da un lato, la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 e il difetto di istruttoria e motivazione, per non avere gli organi consultivi valutato le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto; dall'altro, la violazione degli obblighi di motivazione e l'eccesso di potere, poiché il diniego paesaggistico sarebbe stato apodittico e stereotipato, non avrebbe considerato le concrete caratteristiche dell'area e del manufatto, la natura generalizzata del vincolo, il contesto industriale, il mutamento dei luoghi e il lungo tempo trascorso dalla realizzazione delle opere e dalla presentazione della domanda.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado disponendo il riesame da parte dell'amministrazione. In primo luogo, ha ritenuto violato l'art. 10-bis della legge n. 241/1990: il parere negativo dell'autorità paesaggistica, essendo vincolante per il Comune, contiene in nuce la determinazione di rigetto e le osservazioni dell'interessato devono quindi essere valutate puntualmente anche dall'ente titolare del potere sostanziale, senza che il contraddittorio resti frustrato nel passaggio tra autorità paesaggistica e Comune. Il giudice ha escluso che potesse operare, nel caso concreto, l'indirizzo relativo al contenuto vincolato del condono e alla conseguente non applicabilità dell'art. 10-bis, poiché erano state prospettate ragioni idonee a rendere plausibile una valutazione favorevole sulla compatibilità paesaggistica. In secondo luogo, ha ritenuto illegittima la motivazione paesaggistica, fondata su formule generiche e ripetibili per qualsiasi fattispecie, relative alle caratteristiche morfologiche e ai materiali. L'amministrazione avrebbe dovuto apprezzare comparativamente il contenuto del vincolo e tutte le circostanze concrete relative al manufatto e al suo inserimento nel contesto tutelato, individuando gli specifici elementi di contrasto con le esigenze di tutela. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 31 e seguenti l. 47/1985

  Disciplina in base alla quale era stata presentata la domanda di concessione edilizia in sanatoria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni al preavviso di rigetto devono essere puntualmente valutate, anche dall'autorità titolare del potere sostanziale, quando il parere negativo dell'autorità paesaggistica è vincolante e contiene in nuce la determinazione di rigetto.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione concreta e adeguata del diniego paesaggistico, riferita al contenuto del vincolo, alle caratteristiche del manufatto e al suo inserimento nel contesto tutelato.

• art. 88 c.p.a.

  È stato invocato in appello per denunciare l'omessa o erronea valutazione, da parte del TAR, delle censure dedotte in primo grado.

• art. 157 d.lgs. 42/2004

  Richiamato nel diniego comunale quale disposizione relativa al vincolo paesaggistico gravante sulla Gronda Lagunare Veneziana.

• DM 1 agosto 1985 n. 431

  Individuato quale fonte del vincolo paesaggistico generalizzato sull'area lagunare invocato a fondamento del diniego.

Massime di principio

• Quando il parere negativo dell'autorità preposta alla tutela paesaggistica è vincolante per l'amministrazione chiamata ad adottare il provvedimento finale, esso contiene in nuce la determinazione di rigetto; pertanto, le osservazioni presentate dall'interessato devono essere puntualmente valutate anche dall'autorità titolare del potere conclusivo, affinché il contraddittorio procedimentale non sia vanificato nel passaggio tra le amministrazioni coinvolte.
• L'esclusione dell'applicazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 ai procedimenti vincolati non opera quando l'interessato prospetti elementi concretamente idonei a rendere plausibile una diversa valutazione, in particolare sulla compatibilità paesaggistica delle opere.
• Il diniego paesaggistico deve motivare concretamente il rapporto tra il contenuto e l'ampiezza del vincolo, le caratteristiche specifiche del manufatto e il suo inserimento nel contesto tutelato, individuando gli elementi di contrasto con le ragioni di tutela; non sono sufficienti formule apodittiche o stereotipate, ripetibili per qualsiasi intervento.
• Nella valutazione di compatibilità paesaggistica l'amministrazione deve esternare l'apprezzamento comparativo tra le esigenze di tutela derivanti dal vincolo e tutte le rilevanti circostanze fattuali del caso concreto, comprese quelle relative alla conformazione dell'area e alle caratteristiche dell'opera.

Come è indicizzato