Sentenza n. 5506/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguardava l'ordinanza della Provincia di Matera n. 12 del 5 febbraio 2024, adottata ai sensi dell'art. 244, commi 2 e 3, d.lgs. n. 152/2006, con cui Società Petrolifera Italiana S.p.A., Eni S.p.A. e Gas Plus Italiana S.r.l. erano state individuate, in solido, quali responsabili della contaminazione dell'area pozzo “Varisana 01”, nonché la successiva diffida regionale all'attuazione del piano di caratterizzazione. Le società contestavano, tra l'altro, l'incompetenza della Provincia rispetto ai poteri regionali di cui all'art. 242 d.lgs. n. 152/2006, la violazione del principio “chi inquina paga” e del criterio del “più probabile che non”, il difetto di istruttoria e motivazione, l'erronea attribuzione della responsabilità solidale, la mancata considerazione delle operazioni societarie e delle diverse attività svolte nel tempo sul pozzo, nonché l'omessa comunicazione di avvio del procedimento. SPI ed Eni avevano prodotto documentazione relativa ai fanghi utilizzati nella perforazione originaria, sostenendo che fossero a base d'acqua e privi dei composti organici riscontrati nella contaminazione. Gas Plus aveva prodotto documentazione tecnica attestante l'impiego di malta cementizia e una tecnica di chiusura mineraria non comportante attività di perforazione, chiedendo anche una verificazione o consulenza tecnica. Il TAR aveva respinto i ricorsi, ritenendo sufficiente l'istruttoria, applicabile il criterio del “più probabile che non” e non viziante l'omissione delle garanzie partecipative ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito e accolto entrambi gli appelli, riformando la sentenza del TAR e accogliendo i ricorsi di primo grado, con annullamento dei provvedimenti impugnati. Applicando il criterio della ragione più liquida, ha ritenuto decisiva l'omessa comunicazione di avvio del procedimento da parte della Provincia. La documentazione prodotta dalle appellanti sui fanghi di perforazione e sulle modalità di chiusura mineraria avrebbe potuto incidere sull'individuazione del responsabile e avrebbe dovuto essere esaminata nel contraddittorio procedimentale. L'omissione non era sanabile ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, perché non si trattava di un vizio meramente formale: non vi era certezza che il contenuto del provvedimento sarebbe rimasto invariato dopo la partecipazione degli interessati. Il Collegio ha ravvisato una carenza di istruttoria e di motivazione, rilevando che le valutazioni tecniche sull'origine della contaminazione dovevano essere compiute dall'amministrazione nel procedimento, eventualmente mediante il tavolo tecnico richiesto, e non per la prima volta in sede giudiziale. Ha inoltre escluso di poter disporre verificazioni o consulenze sostitutive dell'istruttoria amministrativa, per il divieto del giudice di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati ai sensi dell'art. 34 c.p.a. Le ulteriori questioni, comprese quelle sulla responsabilità sostanziale delle singole società e sulle operazioni societarie, sono state ritenute non valutabili prima del rinnovato esercizio del potere. L'amministrazione dovrà riesercitare il potere nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla sentenza. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 244, commi 2 e 3, d.lgs. n. 152/2006

  La disposizione attribuisce alla Provincia il potere di individuare il responsabile della contaminazione e di diffidarlo, ma l'esercizio del potere deve essere preceduto da un'istruttoria completa e dal rispetto delle garanzie partecipative.

• art. 242, comma 7, d.lgs. n. 152/2006

  La disciplina delle misure di bonifica e degli interventi conseguenti alla caratterizzazione rientra nel procedimento amministrativo previsto dalla norma e non può essere surrogata da un accertamento giudiziale sostitutivo.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  L'omessa partecipazione non è irrilevante quando la partecipazione avrebbe potuto incidere sull'accertamento tecnico e sull'individuazione del responsabile; in tal caso il vizio procedimentale incide sostanzialmente sul contenuto del provvedimento.

• art. 34 c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può sostituirsi all'amministrazione nell'esercizio di poteri non ancora esercitati, né compiere in sede giurisdizionale l'istruttoria tecnica che avrebbe dovuto precedere il provvedimento amministrativo.

• art. 96 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi, come avvenuto per i due appelli relativi alla medesima vicenda amministrativa.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi assorbiti o non esaminati dal giudice di primo grado, pur restando tali questioni non decisive quando l'annullamento deriva da un vizio procedimentale pregiudiziale.

Massime di principio

• Nel procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione ai sensi dell'art. 244 d.lgs. n. 152/2006, l'amministrazione deve comunicare l'avvio del procedimento e consentire agli interessati di produrre elementi tecnici rilevanti sull'origine della contaminazione e sul nesso causale.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non è sanabile ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 quando gli interessati dimostrino di poter introdurre documentazione o argomentazioni tecniche potenzialmente idonee a modificare l'individuazione del responsabile o il contenuto delle prescrizioni.
• Il criterio del “più probabile che non” può orientare l'accertamento della responsabilità ambientale, ma non esonera l'amministrazione dall'obbligo di svolgere un'istruttoria completa, individuare gli elementi indiziari rilevanti e sottoporli al contraddittorio con i soggetti interessati.
• Le valutazioni tecniche sull'origine della contaminazione e sul nesso causale devono essere compiute anzitutto nel procedimento amministrativo; il giudice non può sostituire l'amministrazione mediante verificazione o consulenza tecnica quando ciò comporterebbe l'esercizio giurisdizionale di un potere amministrativo non ancora correttamente esercitato.
• Quando il provvedimento di individuazione del responsabile è annullato per omessa partecipazione, carenza istruttoria e difetto di motivazione, le questioni sostanziali sulla responsabilità delle singole imprese devono essere riesaminate dall'amministrazione nel procedimento rinnovato, secondo il vincolo conformativo della sentenza.

Come è indicizzato