Sentenza n. 5600/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'appellante aveva chiesto al Comune e, per conoscenza, alla società affidataria della gestione amministrativa e tecnica di un Centro di Raccolta, l'accesso documentale ai sensi degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990, dichiarando di necessitare della documentazione per esercitare il diritto di difesa in un'azione legale per diffamazione. Dopo il silenzio del Comune, aveva chiesto il riesame al difensore civico regionale, che aveva accolto solo in parte l'istanza; il Comune non aveva poi trasmesso la documentazione. Il ricorso di primo grado, diretto all'accertamento dell'illegittimità del mancato rilascio e alla condanna all'ostensione, era stato dichiarato inammissibile dal TAR per omessa notificazione alla società controinteressata. In appello sono stati dedotti: l'invalidità della costituzione e dell'attività difensiva del Comune per asserito difetto di valida procura alle liti e contestata genuinità della sottoscrizione; l'inammissibilità della memoria e dei documenti depositati tardivamente dal Comune; l'erroneità della declaratoria di inammissibilità per omessa notifica alla società; la violazione del principio di effettività della tutela e il mancato riconoscimento dell'errore scusabile e della possibilità di integrazione del contraddittorio; l'erroneità della condanna alle spese. Il Comune ha inoltre eccepito che l'appello non avrebbe riproposto le censure non esaminate in primo grado relative al silenzio rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza di inammissibilità del TAR. Il primo motivo è stato rigettato perché la falsità della sottoscrizione del Sindaco sulla procura non era dimostrata e, comunque, il mandato risultava conferito e reiterato con deliberazioni della Giunta comunale; l'appellante non aveva quindi interesse a contestare la validità della difesa comunale. Il secondo motivo è stato respinto: la memoria del Comune del 28 novembre 2025 era tempestiva rispetto all'udienza del 10 dicembre 2025, secondo i termini dimidiati del rito camerale previsti dal combinato disposto degli artt. 73, comma 1, e 87, comma 3, c.p.a. La costituzione tardiva non precludeva la successiva attività difensiva e l'eccezione relativa alla mancata notifica al controinteressato era comunque rilevabile d'ufficio senza preclusioni. Il terzo motivo è stato respinto perché la società era controinteressata sia in senso formale sia sostanziale: i documenti richiesti erano formati o riferibili direttamente alla società affidataria del servizio, titolare di un interesse contrapposto a quello del richiedente, il quale l'aveva peraltro individuata nella stessa istanza e le aveva indirizzato l'istanza per conoscenza. Il ricorso avrebbe quindi dovuto esserle notificato ai sensi degli artt. 41, comma 2, e 116, comma 1, c.p.a.; il mancato adempimento comportava l'inammissibilità. Il quarto motivo è stato respinto perché la disciplina della notificazione ai controinteressati era chiara e univoca, sicché non sussistevano oggettive ragioni di incertezza idonee a giustificare l'errore scusabile o la rimessione in termini e l'integrazione del contraddittorio. Il quinto motivo sulle spese è stato respinto: la statuizione sulle spese del primo grado è sindacabile in appello solo se posta a carico della parte totalmente vittoriosa o se abnorme, circostanze non ricorrenti. L'appellante è stato condannato alle spese del grado d'appello, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  Disciplina dell'accesso documentale, inclusa la posizione dei controinteressati e l'accesso nei confronti dei gestori di pubblici servizi.

• art. 23 l. 241/1990

  Il diritto di accesso può essere esercitato direttamente anche nei confronti dei gestori di pubblici servizi; la natura in house non elimina l'alterità soggettiva e l'autonomia negoziale della società affidataria.

• art. 25, comma 4, l. 241/1990

  Prevede il termine entro il quale l'amministrazione deve rispondere all'istanza di accesso, decorso il quale è possibile chiedere il riesame al difensore civico.

• art. 3 d.P.R. 184/2006

  Impone all'amministrazione di individuare gli eventuali controinteressati e di comunicare loro la richiesta di accesso, consentendo la partecipazione procedimentale.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso deve essere notificato all'amministrazione e ai controinteressati nei cui confronti la notificazione è prescritta.

• art. 49 c.p.a.

  La possibilità di integrazione del contraddittorio non opera automaticamente quando l'omessa notificazione al controinteressato deriva da un errore non scusabile.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Disciplina il termine per il deposito di memorie e documenti, applicato nel rito camerale con il dimezzamento previsto dall'art. 87, comma 3, c.p.a.

• art. 77 c.p.a.

  Richiamato in relazione all'istanza di autorizzazione alla proposizione della querela di falso sulla procura alle liti; nel caso concreto non ne ricorrevano i presupposti perché la falsità non era dimostrata.

• art. 87, comma 3, c.p.a.

  Prevede il dimezzamento dei termini processuali nel rito camerale; la memoria depositata dal Comune è stata ritenuta tempestiva.

• art. 101, commi 1 e 2, c.p.a.

  Disciplina l'appello e l'onere di riproporre le domande e le eccezioni non esaminate o dichiarate assorbite; la sentenza decide sulla fondatezza dell'appello senza accogliere l'eccezione comunale come ragione decisiva.

• art. 116, comma 1, c.p.a.

  il ricorso in materia di accesso ai documenti amministrativi deve essere notificato all’amministrazione e ad almeno un controinteressato

  La notificazione al controinteressato è requisito di ammissibilità del ricorso in materia di accesso.

• art. 117, comma 1, c.p.a.

  La notificazione all'amministrazione e ai controinteressati si applica analogamente ai ricorsi avverso il silenzio della pubblica amministrazione.

• art. 37 c.p.a.

  L'errore scusabile richiede oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto; non è riconoscibile quando le regole sulla notificazione ai controinteressati sono chiare e univoche.

• art. 26 c.p.a.

  La condanna alle spese segue la soccombenza; la statuizione del primo giudice è sindacabile in appello solo in caso di condanna della parte totalmente vittoriosa o di statuizione abnorme.

• artt. 91-92 c.p.c.

  Richiamati dall'appellante con riguardo alla regolazione delle spese, senza che il motivo sia stato accolto.

Massime di principio

• Nel giudizio in materia di accesso documentale, il ricorso deve essere notificato all'amministrazione e ad almeno un controinteressato ai sensi dell'art. 116, comma 1, c.p.a.; l'omessa notificazione determina l'inammissibilità quando il controinteressato sia individuato e titolare di un interesse sostanziale contrapposto a quello del richiedente.
• È controinteressato, ai fini dell'accesso documentale, il soggetto cui si riferiscono direttamente i documenti richiesti e che può subire una lesione della riservatezza o di altri interessi giuridicamente rilevanti in caso di ostensione. La qualifica sussiste anche per una società in house, poiché il rapporto interorganico con l'ente controllante non elimina la sua alterità soggettiva né la sua autonomia negoziale.
• Quando il richiedente individua espressamente un soggetto come controinteressato nell'istanza di accesso e gli trasmette l'istanza, non può omettere di notificargli il successivo ricorso, anche se l'amministrazione non ha attivato il contraddittorio procedimentale nei suoi confronti.
• L'accesso difensivo non esclude automaticamente la necessità del contraddittorio con il controinteressato: la finalità difensiva incide sul bilanciamento tra accesso e riservatezza, ma non elimina il requisito processuale della notificazione.
• Nel rito camerale, la costituzione tardiva dell'amministrazione non preclude di per sé il successivo deposito tempestivo di memorie e documenti entro i termini dimidiati applicabili; inoltre, l'eccezione relativa alla mancata notificazione del ricorso al controinteressato è rilevabile d'ufficio e non è soggetta a preclusione.
• L'errore scusabile in materia di notificazione ai controinteressati non è riconoscibile quando la disciplina applicabile è chiara e di univoca interpretazione, non sussistendo oggettive ragioni di incertezza giuridica.

Come è indicizzato