Sentenza n. 1924/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguardava una convenzione quadro per servizi di pulizia, con riferimento ai servizi ausiliari e complementari attivati su richiesta degli enti aderenti. A seguito del rinnovo del CCNL Multiservizi dell'8 giugno 2021 e dei conseguenti aumenti retributivi, l'impresa aveva chiesto che l'adeguamento delle tariffe decorresse dal luglio 2021, mentre la centrale di committenza lo aveva riconosciuto soltanto dalla pubblicazione delle tabelle ministeriali, nel giugno 2022. L'impresa, appellante principale, ha dedotto l'erronea interpretazione degli artt. 17 e 18 del disciplinare di gara, sostenendo che essi imponessero l'adeguamento del corrispettivo in caso di variazione del costo orario della manodopera, nonché il difetto di motivazione della determinazione impugnata. La centrale di committenza, con appello incidentale, ha dedotto: l'omessa notificazione del ricorso di primo grado agli enti pubblici aderenti alla convenzione, qualificabili come controinteressati; il difetto di interesse dell'impresa per mancata prova dell'effettiva attivazione di servizi ausiliari o complementari nel periodo controverso; l'erronea interpretazione dell'art. 15 della convenzione, che avrebbe imposto il congelamento dei prezzi per i primi dodici mesi per ogni servizio, inclusi quelli ausiliari; e il difetto di motivazione della sentenza di primo grado per non avere considerato l'art. 18.3 del disciplinare.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello incidentale e rigettato quello principale, confermando la sentenza di primo grado con diversa motivazione. In primo luogo, ha ritenuto che gli enti pubblici aderenti alla convenzione, che avevano stipulato contratti esecutivi e sostenuto il pagamento dei corrispettivi, fossero controinteressati in senso sostanziale e formale: essi avevano un interesse concreto alla conservazione della determinazione che limitava temporalmente l'aumento delle tariffe, poiché l'eventuale riconoscimento retroattivo avrebbe comportato un maggiore esborso. Tali enti erano agevolmente individuabili tramite gli ordinativi di fornitura e il ricorso avrebbe dovuto essere notificato ad almeno uno di essi ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a. In secondo luogo, l'impresa non aveva fornito neppure un principio di prova dell'effettiva attivazione, nel periodo luglio 2021-giugno 2022, di servizi ausiliari o complementari cui applicare la revisione; le dichiarazioni prodotte attestavano soltanto l'applicazione delle nuove retribuzioni, senza indicare gli enti presso cui i servizi erano stati eseguiti. Ne derivava anche il difetto di interesse concreto e attuale a ricorrere. Nel merito, il Collegio ha comunque ritenuto infondata la pretesa. L'art. 15 della convenzione prevedeva il congelamento dei prezzi di tutti i servizi per i primi dodici mesi e consentiva, successivamente, la revisione sulla base dei costi standard o, in mancanza, dell'indice FOI. I costi standard comprendono anche il costo della manodopera. In base all'interpretazione sistematica della convenzione e del disciplinare, nonché all'autovincolo assunto dalla stazione appaltante con la determinazione impugnata, gli aumenti derivanti dal nuovo CCNL e dalle tabelle ministeriali potevano costituire un presupposto per la revisione, ma non potevano derogare al congelamento dei prezzi durante il primo anno. L'introduzione di un nuovo CCNL, inoltre, non costituisce di per sé circostanza eccezionale idonea a imporre una revisione dei prezzi. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata, sebbene sulla base della diversa motivazione dell'inammissibilità del ricorso e, comunque, dell'infondatezza nel merito. L'impresa è stata condannata alle spese di lite per euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  impone la notifica del gravame ad almeno uno dei controinteressati

  Il ricorso deve essere notificato ad almeno un controinteressato individuabile, titolare di un interesse effettivo alla conservazione dell'atto impugnato.

• art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, c.p.a.

  La controversia in materia di revisione dei prezzi dei contratti pubblici rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 106, comma 1, lettera a), d.lgs. 50/2016

  I contratti di appalto possono essere modificati se le modifiche sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili

  Nel regime del d.lgs. 50/2016 la revisione dei prezzi deve trovare fondamento in una clausola della lex specialis chiara e inequivocabile; non opera un meccanismo revisionale legale generale.

• art. 15 della Convenzione quadro

  Il prezzo dei singoli servizi rimane fisso ed immutato per i primi 12 mesi di durata della Convenzione

  La clausola congela i prezzi di tutti i servizi, inclusi quelli ausiliari e complementari, per i primi dodici mesi; dopo tale periodo la revisione può essere valutata sulla base dei costi standard o, in via subordinata, dell'indice FOI.

• art. 17, lettera c), punto 4, del disciplinare di gara

  il concorrente deve applicare al proprio personale il costo medio orario di cui alle tabelle come determinate dal Ministero del lavoro

  La disposizione concorre a individuare il costo della manodopera quale parametro rilevante nell'equilibrio economico della prestazione e nell'eventuale revisione dei prezzi.

• art. 18.3, lettera C), del disciplinare di gara

  Per le prestazioni dei servizi ausiliari il concorrente dovrà offrire una percentuale di sconto sulla maggiorazione del 25% del costo della mano d'opera

  La previsione conferma il collegamento tra corrispettivo dei servizi ausiliari e costo della manodopera, senza però derogare al congelamento dei prezzi previsto dalla convenzione.

• art. 213, comma 3, lettera h-bis), d.lgs. 50/2016

  Le linee guida sui costi standard costituiscono il parametro principale per l'eventuale revisione dopo il periodo di congelamento; in loro assenza si ricorre all'indice FOI.

• art. 3 l. 241/1990

  L'obbligo di motivazione attiene al piano procedimentale e non sostituisce, sul piano processuale, la prova dell'interesse concreto e attuale a ricorrere.

• artt. 1363 e 1366 c.c.

  Le clausole della convenzione e della lex specialis devono essere interpretate sistematicamente e secondo buona fede.

Massime di principio

• Quando un atto di una centrale di committenza, successivo alla gara e incidente sui corrispettivi dei contratti esecutivi, determina effetti economici diretti sugli enti aderenti, questi ultimi sono controinteressati sostanziali e formali se sono agevolmente individuabili e hanno interesse alla conservazione dell'atto; il ricorso deve essere notificato ad almeno uno di essi ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a.
• Chi impugna un atto che limita o nega la revisione dei prezzi deve fornire almeno un principio di prova dell'effettiva esecuzione delle prestazioni cui la revisione si riferisce; la mera dimostrazione dell'aumento del costo del lavoro non prova l'interesse concreto e attuale all'impugnazione in assenza della prova dell'attivazione delle prestazioni interessate.
• Una clausola della convenzione quadro che congela i prezzi per i primi dodici mesi si applica a tutti i servizi ricompresi nella convenzione, inclusi i servizi ausiliari e complementari, salvo un'espressa disposizione derogatoria.
• Nel regime dell'art. 106 d.lgs. 50/2016, la revisione dei prezzi deve essere prevista da clausole della lex specialis chiare, precise e inequivocabili; l'introduzione di un nuovo CCNL non costituisce, di per sé, una circostanza eccezionale che consenta di derogare al regime contrattuale dei prezzi.
• Gli aumenti retributivi derivanti da un nuovo CCNL o dalle tabelle ministeriali possono integrare, se previsto dalla disciplina di gara o dall'autovincolo dell'amministrazione, un presupposto per la revisione dei prezzi, ma non possono derogare al periodo di congelamento stabilito dalla convenzione in assenza di una norma espressa.
• Nell'interpretazione delle clausole di revisione dei prezzi occorre considerare sistematicamente convenzione quadro e disciplinare: i costi standard comprendono anche il costo della manodopera e costituiscono il parametro principale dopo il periodo di congelamento, mentre l'indice FOI opera in via subordinata in assenza di costi standard pubblicati.

Come è indicizzato