Cassazione Civile, Ordinanza n. 10880/2023 del 24/04/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal rilascio a una società di tre permessi di costruire, poi annullati in autotutela dal comune, con conseguente ordine di demolizione delle opere già realizzate. La società e il suo legale rappresentante hanno chiesto il risarcimento dei danni asseritamente derivati dall’inutile esecuzione delle opere e dalla successiva caducazione dei titoli edilizi. La Corte d’appello aveva ritenuto che la giurisdizione spettasse al giudice amministrativo, perché la lite sarebbe stata riconducibile alla formazione, conclusione ed esecuzione di una convenzione di lottizzazione e ai relativi provvedimenti amministrativi. I ricorrenti hanno impugnato tale statuizione con un unico motivo di ricorso per cassazione, deducendo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e sostenendo che la domanda risarcitoria dovesse essere decisa dal giudice ordinario, in quanto fondata sulla lesione dell’affidamento nella legittimità dei provvedimenti ampliativi poi annullati.

La decisione

La Corte di cassazione, richiamando e confermando l’orientamento inaugurato dalle Sezioni Unite nel 2011, ha affermato che la domanda risarcitoria proposta per la lesione dell’affidamento incolpevole riposto nella legittimità di un provvedimento ampliativo poi annullato appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche quando il provvedimento riguardi materie di giurisdizione esclusiva amministrativa. Ha quindi cassato la sentenza impugnata nella parte in cui aveva negato la giurisdizione del giudice ordinario e ha riconosciuto la giurisdizione ordinaria sia sulla domanda della società sia su quella del legale rappresentante in proprio. Il rilievo secondo cui la vicenda sarebbe in realtà una controversia sulla convenzione di lottizzazione è stato ritenuto attinente al merito, non al riparto di giurisdizione.

Norme richiamate

• art. 360 n. 1 c.p.c.

  unico motivo riferito all’articolo 360 n. 1 c.p.c.

  la censura è stata proposta per denunciare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 11 l. 241/1990

  richiamato dalla Corte d’appello come base della giurisdizione esclusiva amministrativa per le controversie inerenti alla convenzione di lottizzazione.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  invocato dalla Corte d’appello per attrarre la controversia nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 7, primo comma, c.p.a.

  interpretato nel senso che la giurisdizione amministrativa richiede comunque una controversia su esercizio o mancato esercizio del potere amministrativo o su comportamenti riconducibili, anche mediatamente, a tale esercizio.

• art. 30, secondo comma, c.p.a.

  richiamato per affermare che, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione amministrativa su diritti presuppone il loro coinvolgimento nell’esplicazione della funzione pubblica mediante provvedimenti o accordi sostitutivi o integrativi.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  la previsione dei principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e PA non è stata ritenuta idonea a ricondurre la tutela dell’affidamento esclusivamente al diritto pubblico.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  richiamato per il riferimento al termine ragionevole di autotutela e al c.d. affidamento legittimo.

• art. 103 Cost.

  evocato nel confronto con la tesi che vorrebbe attrarre alla giurisdizione amministrativa anche le lesioni dell’affidamento; la Corte ha ribadito che rilevano i comportamenti espressivi di potere amministrativo e non i meri fatti materiali.

• art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU

  richiamato a conforto della tutela dell’aspettativa legittima come componente dei beni protetti dalla Convenzione.

Massime di principio

• La domanda di risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento incolpevole riposto nella legittimità di un provvedimento ampliativo poi annullato ha natura di azione fondata su diritto soggettivo e appartiene, di regola, alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Ai fini del riparto di giurisdizione, il danno non va imputato al provvedimento ampliativo illegittimo in sé, ma alla fattispecie complessa costituita dall’emanazione del provvedimento, dall’affidamento del privato nella sua legittimità e dalla successiva caducazione; ciò sposta il piano della lite dalla legittimità dell’atto alla responsabilità per violazione di correttezza e buona fede.
• La giurisdizione amministrativa richiede che la controversia investa l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo; quando invece si deduce la violazione di regole comportamentali di correttezza e buona fede, il comportamento della PA si valuta su un piano distinto da quello dell’esercizio del potere e la tutela spetta al giudice ordinario.
• Anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, la presenza di un provvedimento amministrativo come mero presupposto storico della lesione non basta a radicare la giurisdizione amministrativa se la causa petendi riguarda la lesione dell’affidamento e non le modalità di esercizio del potere.
• La circostanza che il destinatario del provvedimento sia titolare di un interesse legittimo rispetto al potere amministrativo non esclude che, una volta dedotta la lesione dell’affidamento per la successiva caducazione del provvedimento favorevole, la situazione giuridica lesa sia un diritto soggettivo alla correttezza del comportamento amministrativo.

Come è indicizzato