Cassazione Civile, Ordinanza n. 31639/2025 del 04/12/2025

Esito

La controversia

Una società privata aveva convenuto davanti al Tribunale una autorità portuale chiedendo, in via principale, l'accertamento dell'inadempimento delle obbligazioni assunte con un accordo sottoscritto nel 2001 per l'espletamento di un servizio di stoccaggio e trattamento di fanghi derivanti da lavori di dragaggio dei canali di Venezia; in subordine, chiedeva il risarcimento per responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c. per l'asserito ingiustificato abbandono delle trattative e per la perdita di chance di concludere il contratto. Il Tribunale aveva rigettato la domanda, ma la Corte d'appello aveva accolto l'appello della società privata, condannando l'autorità portuale al pagamento di oltre 161 mila euro oltre accessori. L'autorità portuale ha proposto ricorso per cassazione con dodici motivi: i primi due, esaminati pregiudizialmente, denunciavano sia la violazione dei criteri di interpretazione dell'accordo sia il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che si trattasse di un accordo tra amministrazioni ex art. 15 l. 241/1990, devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; gli altri motivi riguardavano, tra l'altro, la ricostruzione delle trattative, la pretesa presenza di clausole condizionanti, la motivazione sulla responsabilità precontrattuale e la quantificazione del danno. La società privata ha resistito e ha proposto ricorso incidentale, censurando la parte della sentenza che aveva escluso dal risarcimento alcune spese relative alla costituzione di una società collegata impiegata per l'intervento. Le Sezioni Unite hanno rigettato i primi due motivi del ricorso principale, affermando la giurisdizione del giudice ordinario, e hanno rimesso la causa alla Sezione I per l'esame dei restanti motivi del ricorso principale e del ricorso incidentale.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno ritenuto infondate le censure sulla giurisdizione: l'accordo del 5 novembre 2001 non è stato qualificato come accordo di programma tra pubbliche amministrazioni o come accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo, ma come intesa in cui la scelta del contraente privato era già stata individuata e l'intervento dell'ente pubblico si era limitato a una valutazione positiva di una proposta elaborata da soggetti privati. Ne è conseguito il rigetto dei primi due motivi del ricorso principale. Poiché la decisione non ha definito il merito degli ulteriori motivi, la Corte ha disposto la restituzione degli atti alla Sezione I della Cassazione per l'esame dei restanti motivi del ricorso principale e del ricorso incidentale.

Norme richiamate

• art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c.

  norma evocata per denunciare violazioni di legge, anche con riguardo alla giurisdizione e all'interpretazione dell'accordo.

• art. 360, primo comma, n. 4 c.p.c.

  richiamato per dedurre nullità della sentenza o motivazione apparente.

• art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c.

  richiamato per omesso esame di fatti decisivi oggetto di discussione tra le parti.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  invocati per sostenere una diversa interpretazione dell'accordo di programma e delle sue clausole.

• art. 1366 c.c.

  richiamato per la pretesa errata ricostruzione della volontà contrattuale.

• art. 1337 c.c.

  base della domanda subordinata di responsabilità precontrattuale per rottura ingiustificata delle trattative.

• art. 1338 c.c.

  richiamato nei motivi per sostenere la responsabilità nella fase precontrattuale.

• art. 2697 c.c.

  invocato per denunciare un'asserita inversione dell'onere della prova sul danno.

• art. 115 c.p.c.

  richiamato in relazione alla valutazione della prova e delle risultanze istruttorie.

• art. 116 c.p.c.

  richiamato per contestare il recepimento della consulenza tecnica d'ufficio.

• art. 81 c.p.c.

  evocato per contestare la liquidazione di danni in favore di soggetti estranei al giudizio.

• art. 99 c.p.c.

  richiamato quanto alla legittimazione ad agire e alla corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• art. 112 c.p.c.

  invocato per ultrapetizione o pronuncia su domande relative a società non parti.

• art. 132, lett. b) c.p.c.

  richiamato per censurare la motivazione apparente della sentenza impugnata.

• art. 111 Cost.

  evocato quale parametro del dovere di motivazione dei provvedimenti giurisdizionali.

• art. 11 legge n. 241 del 1990

  disposizione sugli accordi sostitutivi di provvedimento; le controversie sulla loro formazione, conclusione ed esecuzione sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 15 legge n. 241 del 1990

  richiamato come disciplina degli accordi tra amministrazioni; nella causa è stato escluso che l'accordo in esame vi rientrasse.

• art. 133, comma 1, lettera a), n. 2 d.lgs. n. 104 del 2010

  richiamato come fondamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per gli accordi sostitutivi o integrativi di provvedimenti amministrativi; la Corte ha escluso la sua applicazione al caso concreto.

• art. 13 e 2462 c.c.

  evocati nel motivo sul riconoscimento di danni a società dotate di autonomia patrimoniale distinta rispetto alla parte in giudizio.

• legge n. 241 del 1990

  richiamata per la disciplina generale degli accordi amministrativi e la ripartizione della giurisdizione.

• d.lgs. n. 104 del 2010

  richiamato quale codice del processo amministrativo, con particolare riferimento alla giurisdizione esclusiva.

• legge n. 84 del 1994

  richiamata nel quadro della competenza dell'autorità portuale sui canali lagunari.

• d.P.C.M. del 12/02/1999

  richiamato come atto di recepimento del precedente accordo di programma tra autorità portuale e Magistrato alle acque.

Massime di principio

• Le controversie rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo quando abbiano ad oggetto la formazione, la conclusione o l'esecuzione di un accordo sostitutivo o integrativo di provvedimento amministrativo; se invece la lite riguarda rapporti patrimoniali a valle o un'intesa che non sostituisce un provvedimento, la giurisdizione resta del giudice ordinario.
• La mera partecipazione di un ente pubblico a un'intesa non basta a radicare la giurisdizione amministrativa: occorre che l'accordo sia realmente espressione di potere autoritativo o sostitutivo di un provvedimento, mentre l'adesione a una proposta già definita da soggetti privati non è sufficiente.
• Quando la scelta del soggetto attuatore sia già stata effettuata e l'accordo si limiti a disciplinare l'attuazione operativa di una soluzione già individuata, non si è in presenza di un accordo tra amministrazioni ex art. 15 l. 241/1990, ma di un rapporto regolato secondo schemi privatistici.
• Ai fini del riparto di giurisdizione, la qualificazione dell'accordo deve essere desunta dalla sua funzione concreta e dal suo contenuto sostanziale, non dalla mera denominazione formale o dalla presenza di finalità pubbliche.
• Le censure sulla motivazione, sulla prova del danno e sulla consulenza tecnica restano estranee alla decisione sulle questioni di giurisdizione e devono essere esaminate solo dal giudice di legittimità nella successiva trattazione del merito processuale.
• La domanda di responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c. presuppone l'esistenza di trattative effettive e di un affidamento ragionevole nella conclusione del contratto; tuttavia, nel caso in esame, tali profili non sono stati scrutinati nel merito dalle Sezioni Unite, che si sono limitate a definire la giurisdizione.

Come è indicizzato