Sentenza n. 678/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il proprietario aveva realizzato senza titolo, verosimilmente tra il 1994 e il 2003, un’abitazione di circa 165 mq con portico di circa 45 mq e un opificio di circa 1.735 mq. Dopo l’ingiunzione di demolizione del 30 marzo 2017, presentava il 5 giugno 2017 un’istanza di accertamento di conformità; il Comune la negava il 5 dicembre 2018 per contrasto con la disciplina della zona E1 e per ulteriori difformità e carenze documentali. Il proprietario contestava il diniego e la successiva riattivazione dell’ingiunzione di demolizione, sostenendo che sull’istanza si fosse formato il silenzio-assenso entro 90 giorni secondo l’art. 14 L.R. Sicilia n. 16/2016, prima della declaratoria d’incostituzionalità della norma, e che il Comune avrebbe dovuto annullare in autotutela il titolo tacito motivando uno specifico interesse pubblico. Contestava inoltre il diniego per asserita conformità urbanistica delle opere; deduceva l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, il difetto di motivazione delle ingiunzioni perché non indicavano la zona urbanistica né valutavano sanzioni alternative, e l’illegittimità della classificazione del terreno in zona E1 anziché D2, invocando l’art. 18 L.R. n. 71/1978 e l’asserita indisponibilità di aree produttive a Palermo. In appello chiedeva anche il risarcimento dei danni.

La decisione

I due appelli, proposti contro distinte sentenze del TAR Sicilia, sono stati riuniti per connessione e respinti. Il CGARS ha ritenuto che il silenzio-assenso previsto dall’art. 14 L.R. n. 16/2016, pur astrattamente formatosi il 4 settembre 2017, non fosse divenuto inoppugnabile: la sentenza costituzionale n. 232/2017 è intervenuta entro il termine massimo di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. n. 241/1990 e ha quindi fatto venir meno il titolo tacito. In assenza di un titolo favorevole persistente, il diniego comunale non era annullamento d’ufficio e non richiedeva una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico. La censura sulla conformità delle opere è stata dichiarata inammissibile perché generica; inoltre, non era stata indicata e provata la data di realizzazione, necessaria per verificare la doppia conformità richiesta dall’art. 36 d.P.R. n. 380/2001. La doglianza relativa alla documentazione incompleta non è stata esaminata, perché resa irrilevante dalla declaratoria d’incostituzionalità della disciplina regionale. È stata respinta la censura per omessa comunicazione di avvio: l’ingiunzione di demolizione è atto vincolato e, una volta divenuto definitivo il diniego di sanatoria, il confronto procedimentale non avrebbe potuto condurre a un esito diverso. È stato respinto anche il difetto di motivazione: la demolizione dell’abuso privo di titolo non richiede una specifica ponderazione dell’interesse pubblico né la valutazione di sanzioni alternative; l’omessa indicazione della zona non aveva pregiudicato la difesa e le dimensioni delle opere non indicavano una diversa sanzione praticabile. La censura urbanistica è stata respinta perché l’indisponibilità di altre aree produttive non era provata, la scelta di zonizzazione rientrava nell’ampia discrezionalità pianificatoria comunale e non erano stati dedotti profili concreti di manifesta illogicità; la questione era comunque preclusa dal rigetto dell’impugnazione del diniego di sanatoria. Respinta anche la domanda risarcitoria: mancava la prova della spettanza del bene della vita e i provvedimenti contestati non risultavano illegittimi. Le sentenze di primo grado sono state dunque confermate. Spese: € 3.000,00, oltre rimborso forfettario, CPA e IVA, a carico dell’appellante per il giudizio R.G. 324/2023; nulla sulle spese per l’appello R.G. 941/2023, nel quale il Comune non si era costituito.

Norme richiamate

• art. 14, commi 1 e 3, L.R. Sicilia n. 16/2016

  Con la sentenza 8 novembre 2017 n. 232 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità «dell'art. 14, commi 1 e 3, della L.R. siciliana n. 16 del 2016, nella parte in cui, rispettivamente, prevedono che "... il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della domanda" (comma 1) e non anche a quella vigente al momento della realizzazione dell'intervento; e nella parte in cui si pone "un meccanismo di silenzio-assenso che discende dal mero decorso del termine di novanta giorni" (comma 3) dalla presentazione dell'istanza al fine del rilascio del permesso in sanatoria».

  La previsione regionale che collegava il silenzio-assenso al mero decorso di novanta giorni è stata dichiarata costituzionalmente illegittima; la declaratoria ha fatto venir meno il titolo tacito invocato dall’appellante, non essendo questo divenuto inoppugnabile prima della pronuncia.

• art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990

  Considerato che il silenzio-assenso si è formato sull’istanza dell’appellante il 4 settembre 2017 e che la sentenza della Corte Costituzionale 8 novembre 2017 n. 232 che ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 14 L.R. n. 16/2016 contemplante la regola del silenzio-assenso, pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 15 novembre 2017 n. 46 (prima serie speciale), è stata pronunciata entro i 18 mesi di cui all’art. 21 nonies L. n. 241/1990 dalla formazione del provvedimento tacito di accoglimento, quest’ultimo non può ritenersi nella fattispecie in esame rientrante nell’ambito dei provvedimenti amministrativi (taciti) definitivi e, dunque, nella loro validità ed efficacia non inficiati dall’incostituzionalità della norma di legge della quale costituiscono proiezione applicativa.

  Il termine massimo di diciotto mesi per l’annullamento d’ufficio rileva, nel caso deciso, per stabilire che il silenzio-assenso non era divenuto definitivo quando è stata pubblicata la pronuncia d’incostituzionalità; ne consegue che il titolo tacito non è rimasto valido ed efficace e il diniego comunale non richiedeva le garanzie motivazionali proprie dell’autotutela su un provvedimento favorevole persistente.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  Sennonché, in disparte qualsivoglia valutazione in ordine al secondo profilo (implicante, comunque, rilievi di criticità), ad essere dirimente è il primo, non essendo indicata e provata la data di realizzazione delle opere in questione, come affermato dal Comune di Palermo nel diniego impugnato e non adeguatamente confutato dall’appellante.

  Venuta meno la disciplina regionale, l’accertamento di conformità presuppone la doppia conformità urbanistico-edilizia al momento della realizzazione e della presentazione dell’istanza; l’assenza di indicazione e prova della data delle opere impedisce di verificare il requisito.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990

  Considerato che l’ingiunzione a demolire è un atto vincolato, la mancata comunicazione di avvio del procedimento, in base al principio di cui al citato art. 21-octies, comma 2, primo periodo, non ha effetti vizianti ove il Comune non avrebbe potuto emanare provvedimenti differenti.

  L’omessa comunicazione di avvio non determina l’annullabilità dell’ingiunzione di demolizione quando, per la natura vincolata della misura e per l’accertata abusività dell’opera, l’amministrazione non avrebbe potuto adottare un contenuto diverso.

• art. 31, comma 5, d.P.R. n. 380/2001

  Considerato che le opere in questione sono state abusivamente realizzate in assenza di titolo abilitativo e per le dimensioni e caratteristiche delle stesse non sembra possibile altra sanzione se non la demolizione, considerato che l’art. 31 co. 5 D.P.R. n. 380/2001 consente all’Amministrazione comunale la decisione discrezionale di mantenere, previa deliberazione del Consiglio comunale, le opere abusivamente realizzate in ragione di “prevalenti interessi pubblici” non meglio chiariti e precisati dall’appellante

  La possibilità di conservare l’opera abusiva è eccezionale e subordinata alla deliberazione del Consiglio comunale e alla sussistenza di prevalenti interessi pubblici; in assenza di allegazioni concrete su tali interessi, non è dovuta una valutazione di una sanzione alternativa alla demolizione.

• art. 18 L.R. Sicilia n. 71/1978

  la discrezionalità di cui il Comune dispone in ordine alle scelte sulla destinazione dei suoli è ben ampia e, quindi, le decisioni assunte, da un lato, non necessitano di una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali cui si ispira il P.R.G. (Cons. St., Sez. IV, 12 maggio 2016 n. 1907) e, dall’altro, possono essere censurate quando appaiano manifestamente illogiche, irragionevoli, contraddittorie, errate nei presupposti o viziate nel procedimento

  La norma invocata non dimostra, da sola, l’obbligo di includere il lotto nella zona produttiva: le scelte di zonizzazione restano ampiamente discrezionali e sono sindacabili in presenza di specifici vizi, quali manifesta illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà o errore nei presupposti; nel caso concreto l’indisponibilità di altre aree non era provata.

• art. 30 c.p.a.

  Nella fattispecie, manca la prova della spettanza del bene della vita poiché i provvedimenti ritenuti dall’appellante lesivi non sono illegittimi per i motivi dedotti.

  Il risarcimento non è riconoscibile se non è dimostrata la spettanza del bene della vita e l’illegittimità dei provvedimenti lesivi.

• art. 2 l. n. 241/1990

  L’esame dell’an debeatur presuppone, infatti, una prognosi positiva sulla spettanza del bene della vita, nell’occasione preteso, anche se il danno lamentato venga prospettato ai sensi dell’art. 2 L. n. 241/1990 a causa della violazione del termine di conclusione del procedimento (non essendo parimenti risarcibile il c.d. danno da mero ritardo nella definizione del procedimento).

  La violazione del termine di conclusione del procedimento non dà luogo, da sola, al risarcimento del danno da mero ritardo; occorre una prognosi positiva sulla spettanza del bene della vita.

Massime di principio

• La declaratoria d’incostituzionalità di una norma che prevedeva il silenzio-assenso può incidere sul titolo tacito formatosi prima della pronuncia quando, al momento della pubblicazione, il rapporto non sia esaurito. Il silenzio-assenso è equiparato a un provvedimento amministrativo e la sua definitività va valutata considerando la possibilità per l’amministrazione di esercitare il potere di autotutela entro il termine previsto dalla legge.
• Quando viene meno la disciplina regionale del silenzio-assenso edilizio, la sanatoria di un abuso richiede la doppia conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda; chi invoca la sanatoria deve indicare e provare gli elementi necessari a consentire tale verifica, compresa la data di realizzazione.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non invalida un’ingiunzione di demolizione se la misura è vincolata e, accertata l’assenza del titolo edilizio e il venir meno di una sanatoria, l’amministrazione non avrebbe potuto adottare un contenuto diverso.
• L’ingiunzione di demolizione di un’opera abusiva priva di titolo non richiede una motivazione specifica sull’interesse pubblico, anche se è adottata a distanza di tempo; la conservazione dell’opera costituisce una possibilità eccezionale, subordinata ai presupposti indicati dall’art. 31, comma 5, d.P.R. n. 380/2001.
• Le scelte di zonizzazione del piano regolatore rientrano nell’ampia discrezionalità comunale e sono sindacabili se specificamente contestate e manifestamente illogiche, irragionevoli, contraddittorie, viziate nel procedimento o fondate su presupposti errati; l’assunto dell’indisponibilità di aree produttive deve essere dimostrato.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione, anche quando sia dedotta la violazione del termine procedimentale, richiede la prova della lesione e della spettanza del bene della vita; il mero ritardo, isolatamente considerato, non è risarcibile.

Come è indicizzato