Sentenza n. 683/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva impugnato il diniego di sanatoria deducendo: violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, per mancata considerazione delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto; violazione dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 9 l. 122/1989, nonché degli strumenti urbanistici previgente e vigente, sostenendo la doppia conformità delle opere e il rispetto dei requisiti per i parcheggi pertinenziali; violazione dell’art. 6 l.r. 37/1985, in quanto la cisterna sarebbe stata realizzabile con semplice comunicazione; violazione dell’art. 22 d.P.R. 380/2001, perché la variante sarebbe stata eseguibile mediante DIA. Con motivi aggiunti aveva contestato l’ordinanza comunale di demolizione del 13 novembre 2019 per incompetenza e per l’asserita interferenza con l’esecuzione dell’ordine demolitorio penale, poi revocato a seguito dell’assoluzione pronunciata in appello penale. Il TAR Sicilia, Catania, Sez. II, con sentenza n. 858 del 16 marzo 2023, aveva respinto integralmente il ricorso. In appello sono stati dedotti l’erroneità del rigetto della censura ex art. 10-bis, l’erronea interpretazione dell’art. 9 l. 122/1989 e dell’accertamento sull’interramento dell’autorimessa, l’omessa pronuncia sulla censura relativa alla cisterna e il diritto al risarcimento dei danni, indicati nel mancato guadagno, nei costi di mantenimento della struttura e nel danno all’immagine.

La decisione

Il CGARS ha accolto l’appello quanto alla censura sul diniego di sanatoria, riformando la sentenza del TAR e annullando il provvedimento comunale del 26 agosto 2014, con salvezza delle ulteriori determinazioni dell’Amministrazione. La verificazione disposta in appello ha accertato che il progetto contemplava l’integrale interramento dell’autorimessa e che, pur essendo l’estradosso del solaio circa 0,74 m sopra la quota media del terreno originario nello stato dei lavori, il completamento dell’opera e la sistemazione esterna prevista avrebbero consentito l’interramento mediante una lieve modifica delle quote del terreno. Tale modifica non contrasta, di per sé, con l’art. 9 l. 122/1989 e non è ostativa alla sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001; risulta quindi illegittimo il diniego fondato sul mancato interramento integrale e sull’inapplicabilità della legge Tognoli perché l’opera era asservita a un albergo. I motivi residui d’appello, compresa la censura ex art. 10-bis, l’omessa pronuncia sulla cisterna e le questioni relative all’ordine di demolizione, sono stati assorbiti. La domanda risarcitoria è stata respinta perché non è stata fornita prova specifica delle voci di danno: il giudice ha applicato l’onere probatorio ordinario ex art. 2697 c.c., non il metodo acquisitivo proprio dell’azione impugnatoria. Le spese del doppio grado sono state compensate; le spese della verificazione, liquidate in euro 4.000, sono state poste a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 9, comma 1, l. 122/1989

  Ritiene, invero, il Collegio, condividendo quanto affermato sul punto dai verificatori, che la accertata possibile lieve modificazione del terreno, a lavori ultimati, rispetto alle quote del terreno originario non si ponga in contrasto con la previsione dell’art. 9 della legge n. 122 del 1989, né risulti in radice ostativa rispetto alla richiesta sanatoria edilizia ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

  La condizione dell’integrale interramento richiesta per i parcheggi pertinenziali non è incompatibile con una lieve modifica delle quote del terreno prevista per il completamento dell’opera, purché il progetto e l’assetto finale consentano l’interramento integrale.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Ritiene, invero, il Collegio, condividendo quanto affermato sul punto dai verificatori, che la accertata possibile lieve modificazione del terreno, a lavori ultimati, rispetto alle quote del terreno originario non si ponga in contrasto con la previsione dell’art. 9 della legge n. 122 del 1989, né risulti in radice ostativa rispetto alla richiesta sanatoria edilizia ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

  La lieve rimodellazione del terreno necessaria a completare l’interramento non costituisce, di per sé, ragione ostativa all’accertamento di conformità; il diniego fondato su tale elemento e sull’asserita inapplicabilità dell’art. 9 l. 122/1989 è illegittimo.

• art. 2697 c.c.

  E invero, per giurisprudenza ormai sedimentata (cfr. ex multis, C.G.A.R.S. 13 agosto 2026, n. 568) "l'azione risarcitoria innanzi al giudice amministrativo non è retta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipica del processo impugnatorio, bensì dal generale principio dell'onere della prova ex artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., per cui sul ricorrente grava l'onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell'Amministrazione per danni derivanti dall'illegittimo svolgimento dell'attività amministrativa di stampo autoritativo, da ricondurre al modello della responsabilità per fatto illecito delineata dall'art. 2043 c.c.".

  Nell’azione risarcitoria il danneggiato deve provare i presupposti della responsabilità e le specifiche voci di danno; non si applica il metodo acquisitivo proprio del giudizio impugnatorio.

• art. 115 c.p.c.

  E invero, per giurisprudenza ormai sedimentata (cfr. ex multis, C.G.A.R.S. 13 agosto 2026, n. 568) "l'azione risarcitoria innanzi al giudice amministrativo non è retta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipica del processo impugnatorio, bensì dal generale principio dell'onere della prova ex artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., per cui sul ricorrente grava l'onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell'Amministrazione per danni derivanti dall'illegittimo svolgimento dell'attività amministrativa di stampo autoritativo, da ricondurre al modello della responsabilità per fatto illecito delineata dall'art. 2043 c.c.".

  La decisione applica il principio dispositivo e l’onere della prova ordinario anche alla domanda risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo, imponendo al richiedente la dimostrazione dei fatti costitutivi e del danno.

• art. 2043 c.c.

  E invero, per giurisprudenza ormai sedimentata (cfr. ex multis, C.G.A.R.S. 13 agosto 2026, n. 568) "l'azione risarcitoria innanzi al giudice amministrativo non è retta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipica del processo impugnatorio, bensì dal generale principio dell'onere della prova ex artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., per cui sul ricorrente grava l'onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell'Amministrazione per danni derivanti dall'illegittimo svolgimento dell'attività amministrativa di stampo autoritativo, da ricondurre al modello della responsabilità per fatto illecito delineata dall'art. 2043 c.c.".

  La responsabilità risarcitoria per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa autoritativa è ricondotta al modello della responsabilità per fatto illecito, i cui presupposti devono essere provati dal danneggiato.

• art. 66 c.p.a.

  Per accertare se il progetto di realizzazione dell’autorimessa per cui è causa preveda l’integrale interramento dell’opera, in linea con quanto previsto dall’art. 9, comma 1, della legge n. 122 del 1989 e se, in disparte le previsioni progettuali, l’autorimessa - tenendo conto dello stato di effettiva realizzazione - si presenti integralmente interrata, questo Consiglio di Giustizia Amministrativa, con l’ordinanza n. -OMISSIS- del 22 settembre 2025, ha disposto una verificazione, incaricando dell’incombente istruttorio l’Ingegnere Capo del Genio Civile di Messina, con facoltà di delega.

  La verificazione è stata utilizzata per accertare, attraverso specifiche competenze tecniche, le caratteristiche del progetto e dello stato di realizzazione rilevanti per decidere la controversia.

• art. 111, secondo comma, Cost.

  L’appello si palesa fondato in relazione all’assorbente secondo motivo di gravame che, in ossequio al principio della ragione più liquida, attuazione di quello costituzionale di ragionevole durata del processo ex art. 111, secondo comma, della Costituzione (cfr. Ad pl. n. 5 del 27 aprile 2015), va di seguito esaminato con priorità.

  In applicazione della ragionevole durata del processo, il giudice può esaminare prioritariamente il motivo assorbente idoneo a definire la controversia, senza affrontare i motivi residui.

Massime di principio

• La disciplina agevolativa dei parcheggi pertinenziali richiede che l’autorimessa sia integralmente interrata, ma una lieve modifica delle quote del terreno prevista per il completamento dei lavori non è, da sola, incompatibile con tale requisito, se il progetto e l’assetto finale consentono l’interramento integrale.
• Il diniego di sanatoria non può fondarsi sul mancato interramento dell’autorimessa quando l’istruttoria tecnica accerta che il progetto contempla l’interramento integrale e che questo può essere raggiunto, a lavori ultimati, mediante una lieve sistemazione delle quote del terreno; tale sistemazione non è di per sé ostativa all’accertamento di conformità.
• Nell’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo grava sul richiedente l’onere di provare i presupposti della responsabilità e le specifiche voci di danno, secondo le regole ordinarie dell’onere della prova, senza applicazione del metodo acquisitivo proprio del giudizio impugnatorio.

Come è indicizzato