Sentenza n. 677/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La cooperativa aveva chiesto nel 2011 una concessione per uno specchio acqueo e un tratto di suolo demaniale destinati all’ormeggio; la concessione, rilasciata nel 2012 per il periodo 1 giugno 2012-31 maggio 2018, era stata oggetto di istanza di rinnovo del 15 novembre 2017. Nel ricorso di primo grado, proposto contro la nota del 4 luglio 2019, formalmente recante un preavviso di rigetto della proroga quindicennale, la società aveva dedotto: violazione degli artt. 2 e 8 l. 241/1990, sviamento, travisamento, illogicità e irragionevolezza, sostenendo che il termine di 180 giorni fosse scaduto il 15 maggio 2018 e che si fosse formato il silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20; violazione degli artt. 2 e 8 l. 241/1990 e dell’art. 97 Cost., nonché disparità di trattamento per il mancato rispetto dei termini procedimentali rispetto a casi analoghi; violazione dell’art. 117 c.p.a. per omessa conclusione del procedimento; in subordine, diritto al risarcimento ai sensi dell’art. 2-bis l. 241/1990 e, ulteriormente in subordine, all’indennizzo previsto dall’art. 28 d.l. 69/2013. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello la cooperativa ha chiesto la riforma della sentenza, contestandone le conclusioni. L’Autorità ha eccepito la carenza sopravvenuta di interesse, richiamando i successivi atti di rinnovo e proroga della concessione, e, in subordine, l’inammissibilità dell’impugnazione di un atto endoprocedimentale. La pretesa indennitaria non è stata specificamente contestata in appello.

La decisione

Il CGARS ha rettificato la sentenza di primo grado e ha dichiarato il ricorso originario in parte inammissibile, in parte irricevibile e per il resto infondato. La domanda di annullamento della nota del 4 luglio 2019 è inammissibile per carenza originaria di interesse: l’atto, qualificato come preavviso di rigetto, consentiva la presentazione di osservazioni entro dieci giorni e non concludeva il procedimento, sicché non era autonomamente impugnabile. Anche assumendo che fosse un diniego definitivo, l’interesse all’annullamento era comunque venuto meno dopo il successivo provvedimento n. 13250/2019, che ha concluso il procedimento, e gli ulteriori atti di rinnovo e proroga; il provvedimento conclusivo non risulta impugnato con separato ricorso. L’azione contro il silenzio ex art. 117 c.p.a. è irricevibile: il termine per concludere il procedimento scadeva il 14 maggio 2018 e, computata la sospensione processuale indicata in sentenza, l’azione doveva essere proposta entro il 14 giugno 2019, mentre il ricorso è stato notificato il 26 settembre 2019. Essa sarebbe stata comunque improcedibile in seguito al diniego definitivo del 2019. La statuizione del TAR sul mancato indennizzo è passata in giudicato, non essendo stata specificamente censurata in appello. La domanda risarcitoria è stata respinta: la società non ha tempestivamente utilizzato il rimedio contro il silenzio, benché idoneo a perseguire in forma specifica il bene richiesto, e i semplici solleciti non erano sufficienti a superare l’inerzia. Inoltre, non ha provato né l’esistenza e l’ammontare del danno né il nesso causale; una CTU non avrebbe potuto supplire alla carenza di allegazioni e prove. L’appello è quindi respinto quanto alla pretesa di riforma, con rettifica della qualificazione degli esiti delle domande di primo grado. Spese integralmente compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il tenore letterale dell’atto non desta, dunque, perplessità, essendo la definitività della decisione chiaramente smentita dall’assegnazione di un termine per il deposito di note difensive, in conformità a quanto previsto dall’art. 10 bis L. n. 241/1990.

  L’assegnazione del termine per presentare osservazioni, propria del preavviso di rigetto, conferma che l’atto non è una decisione conclusiva e non è autonomamente impugnabile.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  Di conseguenza, l’azione di cui all’art. 117 c.p.a. avverso il silenzio doveva essere proposta entro il 14 giugno 2019 (considerando la sospensione dei termini processuali di cui all’art. 54 co. 2 c.p.a.).

  L’azione contro il silenzio deve essere proposta entro il termine annuale decorrente dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, tenendo conto della sospensione processuale applicabile.

• art. 117 c.p.a.

  Poiché il ricorso di primo grado è stato notificato il 26 settembre 2019, l’azione ex art. 117 c.p.a. è irricevibile per tardiva notifica.

  La domanda contro il silenzio è irricevibile quando la notificazione del ricorso avviene oltre il termine previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio al riguardo ritiene assuma rilevanza dirimente la condotta dell’appellante, considerato che costituiva suo precipuo onere ai sensi dell’art. 30 co. 3 c.p.a. esperire i rimedi previsti per superare l’inerzia dell’Ente competente al rilascio del chiesto provvedimento, ed in particolare il ricorso avverso il silenzio-inadempimento di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a.

  Ai fini del risarcimento, il privato deve attivare con ordinaria diligenza i rimedi disponibili per ottenere in forma specifica il bene della vita e contrastare l’inerzia; l’omesso tempestivo ricorso contro il silenzio può incidere causalmente e precludere il ristoro.

• art. 2697 c.c.

  Spetta dunque al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria e, in particolare, la presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva od omissiva della Pubblica Amministrazione all’evento dannoso e l’effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove manchi tale prova, la domanda di risarcimento non può che essere respinta.

  Nell’azione risarcitoria il danneggiato deve provare gli elementi costitutivi della responsabilità, inclusi danno effettivo, nesso causale e ammontare; il metodo acquisitivo non supplisce alla mancanza di prova.

• art. 2043 c.c.

  Gli elementi costitutivi della responsabilità civile della pubblica amministrazione, pertanto, sono quelli di cui all’art. 2043 c.c., ossia, sotto il profilo oggettivo, il nesso di causalità materiale e il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo e, sotto il profilo soggettivo, il dolo o la colpa.

  La responsabilità della PA per illegittimo esercizio della funzione è extracontrattuale e richiede danno ingiusto correlato alla lesione del bene della vita, nesso causale e dolo o colpa.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  Nel settore della responsabilità dell'Amministrazione da mancato esercizio dei suoi poteri autoritativi il criterio in questione si declina nel senso che a carico del privato è posto un onere di ordinaria diligenza di attivarsi con ogni strumento procedimentale o processuale utile a salvaguardare il bene della vita correlato al suo interesse legittimo, in modo da delimitare in termini quantitativi, anche con riguardo a ciò, il perimetro del danno risarcibile.

  Il dovere di mitigare il danno impone al privato di utilizzare gli strumenti procedimentali e processuali utili e ordinariamente esigibili per salvaguardare il bene della vita e contenere il pregiudizio risarcibile.

• artt. 1223 e 2056 c.c.

  Positivamente definito lo scrutinio in ordine alla causalità materiale, a fronte di un evento dannoso causalmente riconducibile alla condotta illecita, occorre verificare la sussistenza di conseguenze dannose, da accertare secondo un (distinto) regime di causalità giuridica che ne prefigura la risarcibilità soltanto in quanto si atteggino, secondo un canone di normalità e adeguatezza causale, ad esito immediato e diretto della lesione del bene della vita ai sensi degli artt. 1223 e 2056 cod. civ.

  Sono risarcibili soltanto le conseguenze dannose che, secondo normalità e adeguatezza causale, costituiscono effetto immediato e diretto della lesione del bene della vita.

• art. 7, comma 4, c.p.a.

  Declinata nel settore relativo al “risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi”, di cui all’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., il requisito dell'ingiustizia del danno implica che il risarcimento può essere riconosciuto se l'esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere od ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi.

  Il risarcimento per lesione di interessi legittimi presuppone che l’illegittimo esercizio del potere abbia leso un bene della vita che il privato aveva titolo a conservare o conseguire.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto che assegna al destinatario un termine per presentare osservazioni ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990 è un atto endoprocedimentale e, di regola, non è autonomamente impugnabile; la lesione va fatta valere contro il provvedimento conclusivo.
• L’azione contro il silenzio deve essere proposta entro il termine annuale decorrente dalla scadenza del termine per concludere il procedimento, computando le sospensioni processuali applicabili; la successiva adozione di un diniego definitivo fa venir meno l’interesse alla pronuncia sull’inerzia.
• Nella responsabilità della pubblica amministrazione da illegittimo esercizio della funzione, il risarcimento richiede la prova della lesione del bene della vita, del danno-conseguenza, del nesso causale e dell’elemento soggettivo; l’illegittimità dell’atto o il ritardo non producono automaticamente un danno risarcibile.
• Il privato che chieda il risarcimento per mancato esercizio del potere deve attivarsi con ordinaria diligenza usando gli strumenti procedimentali e processuali utili a ottenere il bene in forma specifica e a evitare o ridurre il pregiudizio; i meri solleciti non sostituiscono il rimedio giurisdizionale contro il silenzio quando questo sia concretamente esperibile.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata per ricercare o supplire alla prova del danno e del suo ammontare, che grava sulla parte; può servire soltanto a valutare fatti ed elementi già allegati e dimostrati.

Come è indicizzato