Sentenza n. 7639/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare di un impianto da 20,9 MW alimentato a biomasse solide, aveva ottenuto incentivi GRIN con coefficiente complessivo k=1,8, comprensivo della componente premiale k=0,5 per l’impiego di biomassa proveniente da filiera corta o da intese di filiera e contratti quadro. Il GSE, all’esito di verifiche anche basate su atti di procedimenti penali e contabili e su interlocuzioni con altre amministrazioni, ha ritenuto non dimostrata la provenienza qualificata di una quota della biomassa e ha revocato la sola componente premiale. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso. In appello la società ha riproposto quattro censure: (1) carenza di istruttoria e motivazione, illogicità e contraddittorietà, nonché violazione degli artt. 42, comma 1, d.lgs. 28/2011 e 3, 7 e 10-bis l. 241/1990, sostenendo che il GSE si fosse appiattito sugli esiti penali e contabili e non avesse inviato il preavviso di rigetto; (2) tardività della decadenza e violazione dell’affidamento, invocando il termine di dodici mesi dell’art. 21-nonies l. 241/1990; (3) assenza di una violazione rilevante, contestando l’accertamento della falsità e la sua riferibilità alla biomassa effettivamente conferita, nonché richiamando la disciplina di settore; (4) illegittimità della decadenza integrale dalla componente premiale e violazione di proporzionalità, disparità di trattamento e sviamento, sostenendo che dovesse applicarsi la decurtazione parziale prevista dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è infondato: il GSE ha svolto un’autonoma e complessiva istruttoria, utilizzando legittimamente anche gli atti penali e contabili; è emersa la presentazione di documenti di trasporto e attestazioni non conformi alla reale provenienza della biomassa e la società non ha dimostrato il possesso dei requisiti per la componente premiale. La decadenza può fondarsi sull’incertezza non superata circa la provenienza di una quota della biomassa, poiché l’onere di provare i requisiti grava sul richiedente e la non veridicità rileva oggettivamente, senza necessità di accertare dolo o colpa né di stabilire che la società fosse consapevole dell’irregolarità. Anche la censura relativa al mancato preavviso di rigetto è infondata: la violazione procedimentale non determina annullamento quando, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, il contenuto vincolato dell’atto non avrebbe potuto essere diverso; inoltre, la società era stata informata delle contestazioni e aveva avuto possibilità di interloquire. Il secondo motivo è infondato: l’atto è una decadenza accertativa e vincolata, non un annullamento d’ufficio, sicché non si applica il termine di dodici mesi dell’art. 21-nonies; il potere di verifica del GSE permane per tutta la durata del rapporto di incentivazione. Il terzo motivo è infondato: le attestazioni oggettivamente false sulla provenienza della biomassa costituiscono violazione rilevante, anche se predisposte dai fornitori, trasmesse dalla richiedente e riferite soltanto a una parte dei quantitativi; non è configurabile un falso innocuo né rileva la buona fede. Il quarto motivo è infondato: il GSE non ha revocato l’intera convenzione GRIN, ma soltanto la componente premiale k=0,5; la riduzione tariffaria prevista per violazioni minori non è applicabile alle violazioni rilevanti che attestano la mancanza dei presupposti fondamentali del beneficio. Spese del grado compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 42, commi 1 e 3, d.lgs. 28/2011

  Il Gestore, nell’ambito del procedimento di controllo, ha effettuato un’autonoma valutazione del caso di specie, sicché – pur avendo considerato le pronunce penali e contabili, dove è stato accertato univocamente che una quota della biomassa incentivata non proveniva da filiera corta e non era in possesso dei requisiti previsti per legge per accedere al cosiddetto coefficiente premiale k 0,5 (e non avrebbe potuto fare altrimenti, trattandosi di segmenti rilevanti della vicenda) – non si è meramente adagiata su dette statuizioni, avendo svolto un vaglio globale di tutta la fattispecie concreta e motivando puntualmente la propria determinazione.

  Il potere di verifica del GSE consente un’autonoma istruttoria, anche mediante acquisizione e considerazione di atti penali e contabili; la decadenza è dovuta quando l’istruttoria accerta l’assenza dei requisiti oggettivi per il beneficio. La riduzione della tariffa è riservata alle violazioni di minore entità e non alle violazioni rilevanti.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011

  L’accertata falsità della dichiarazione è radicalmente ostativa alla conservazione dell’incentivo ai sensi dell’art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011 (e anche dell’art. 75 d.P.R. 445/2000).

  La falsità accertata delle dichiarazioni rilevanti per l’ammissione all’incentivo impedisce di conservarlo.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La previsione di cui all’art. 10-bis della legge n. 241/1990 deve essere coordinata con il principio di dequotazione dei vizi formali recato dall’art. 21-octies, comma 2, della medesima legge (il cui primo periodo è applicabile anche all’istituito del preavviso di rigetto ai sensi del terzo periodo dello stesso comma), che, nell’imporre al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l’atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo, rende irrilevante la violazione delle disposizioni sul procedimento o sulla forma dell’atto qualora il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  L’omesso preavviso di rigetto non comporta l’annullamento quando la natura vincolata del provvedimento comporta che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La previsione di cui all’art. 10-bis della legge n. 241/1990 deve essere coordinata con il principio di dequotazione dei vizi formali recato dall’art. 21-octies, comma 2, della medesima legge (il cui primo periodo è applicabile anche all’istituito del preavviso di rigetto ai sensi del terzo periodo dello stesso comma), che, nell’imporre al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l’atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo, rende irrilevante la violazione delle disposizioni sul procedimento o sulla forma dell’atto qualora il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  L’omissione della comunicazione dei motivi ostativi non determina automaticamente l’illegittimità dell’atto: va verificato se l’apporto procedimentale avrebbe potuto incidere sul contenuto della decisione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  A differenza di quanto sostenuto dall’appellante, non è applicabile al caso di specie il termine massimo di 12 mesi dal provvedimento da caducare, previsto dall’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 per l’annullamento d’ufficio (ovverosia per l’autotutela decisoria), in quanto il potere esercitato nella vicenda de qua è di decadenza e non di annullamento.

  Il termine massimo di dodici mesi previsto per l’annullamento d’ufficio non si applica al provvedimento di decadenza adottato dal GSE in esito alla verifica dei requisiti dell’incentivo.

• art. 75 d.P.R. 445/2000

  L’accertata falsità della dichiarazione è radicalmente ostativa alla conservazione dell’incentivo ai sensi dell’art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011 (e anche dell’art. 75 d.P.R. 445/2000).

  La falsità delle dichiarazioni rese ai fini del beneficio è ostativa alla sua conservazione; la decisione la considera nella sua dimensione oggettiva.

Massime di principio

• La decadenza dagli incentivi pubblici conseguente all’accertamento della mancanza originaria dei requisiti è un atto vincolato e accertativo, distinto dall’annullamento d’ufficio; perciò non è soggetta al termine di dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 e il potere di verifica può essere esercitato per tutta la durata del rapporto incentivante.
• Nelle procedure di accesso a incentivi pubblici grava sul richiedente l’onere di dimostrare in modo completo e veritiero la sussistenza dei requisiti. La falsità oggettiva della documentazione rileva indipendentemente da dolo o colpa, buona fede o eventuale ruolo del richiedente quale soggetto danneggiato, e non è configurabile come falso innocuo quando impedisce di verificare i presupposti del beneficio.
• Il GSE può fondare la verifica anche su atti di procedimenti penali e contabili, purché li valuti nell’ambito di un’autonoma istruttoria complessiva. Se resta non superata l’incertezza circa la provenienza qualificata di una quota della biomassa incentivata, l’onere probatorio del beneficiario consente di negare la componente premiale senza dover dimostrare che una specifica quantità non conforme sia stata effettivamente incentivata.
• L’omissione del preavviso di rigetto non comporta l’annullamento se il provvedimento è vincolato e, alla luce dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; resta inoltre rilevante che l’interessato abbia avuto nel complesso effettiva possibilità di conoscere le contestazioni e presentare osservazioni.
• La riduzione parziale dell’incentivo prevista per violazioni di minore entità non è applicabile quando la violazione è rilevante e riguarda la mancanza dei presupposti fondamentali per il beneficio, poiché ciò comporterebbe il mantenimento, seppure ridotto, di un’erogazione non spettante.

Come è indicizzato