Sentenza n. 679/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il proprietario ha appellato la sentenza del TAR che aveva dichiarato inammissibile il ricorso contro l’aggiudicazione definitiva del 12 novembre 2025 alla società CA.TI.FRA. S.r.l. dell’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori per impianti di dissalazione a Panarea, nonché contro gli atti di gara e, con motivi aggiunti, l’autorizzazione paesaggistica del 13 maggio 2025. Con i primi due motivi d’appello ha contestato la declaratoria d’inammissibilità: ha sostenuto di agire non come operatore economico interessato alla gara, ma quale proprietario direttamente pregiudicato dall’opera, e ha dedotto che la vicinitas e i pregiudizi allegati — violazione delle distanze, emissioni acustiche e deprezzamento degli immobili — fondassero un interesse concreto al ricorso. Ha inoltre censurato l’omessa pronuncia o l’erroneità delle valutazioni del TAR su tali pregiudizi, richiamando l’art. 64 c.p.a., l’art. 873 c.c. e le NTA del PRG. Con i successivi motivi ha riproposto le contestazioni di merito: applicabilità della disciplina speciale PNRR del d.l. n. 77/2021 e del d.lgs. n. 50/2016 anziché del d.lgs. n. 36/2023; mancata approvazione del PFTE mediante conferenza di servizi e conseguente carenza della dichiarazione di pubblica utilità e delle garanzie partecipative; indisponibilità giuridica comunale dell’area; carenze della valutazione di incidenza ambientale; vizi dell’autorizzazione paesaggistica per motivazione stereotipata e mancata partecipazione del proprietario confinante. In via preliminare, il CGARS ha rilevato la tardività della documentazione depositata il 1° settembre 2026 e l’inammissibilità della consulenza tecnica di parte prodotta per la prima volta in appello.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello e confermato la declaratoria d’inammissibilità pronunciata dal TAR. La documentazione depositata il 1° settembre 2026 è stata dichiarata inutilizzabile perché prodotta oltre il termine perentorio di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a.; la consulenza tecnica di parte è stata inoltre ritenuta inammissibile ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., non ricorrendo le condizioni per l’ammissione di nuovi documenti in appello. Il primo motivo è stato respinto: la regola è che gli atti di gara possono essere impugnati dagli operatori economici che abbiano partecipato alla procedura; le eccezioni riguardano tassativamente operatori economici che contestino l’indizione della gara, l’affidamento diretto in assenza di gara o clausole immediatamente escludenti. Il proprietario vicino all’opera, privo della qualità di operatore economico e di interesse all’affidamento, non rientra in tali eccezioni; la tutela dominicale può essere esercitata impugnando gli atti di localizzazione dell’opera e della procedura espropriativa, come avvenuto in un distinto giudizio. Anche il secondo motivo è stato respinto. La vicinitas può contribuire a individuare la legittimazione, ma non prova automaticamente l’interesse a ricorrere: occorre allegare e dimostrare uno specifico pregiudizio concreto, personale e attuale. Nel caso concreto, la contestazione della relazione comunale sulle distanze non era specifica; la valutazione previsionale dell’impatto acustico risultava contenuta nella relazione ambientale allegata al PFTE; il dedotto deprezzamento era generico e non dimostrato. Gli ulteriori motivi di merito, dal terzo all’ottavo, sono stati assorbiti per effetto dell’infondatezza delle censure contro la declaratoria d’inammissibilità. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Tale disposizione permette la produzione in giudizio di documenti fino a quaranta giorni liberi prima della udienza. Per giurisprudenza pacifica (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. V, 28 novembre 2025, n. 9375; Id., 2 dicembre 2024, n. 9613; Id., 17 maggio 2024, n. 4432), trattasi di termine perentorio, posto a presidio del contraddittorio e dell’ordinato lavoro del giudice, con il corollario che la sua violazione conduce alla inutilizzabilità processuale dei documenti tardivamente prodotti in giudizio, da considerare tamquam non esset.

  Il termine per la produzione documentale è perentorio; la sua violazione comporta l’inutilizzabilità dei documenti depositati tardivamente.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  nel giudizio amministrativo di appello, ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a,, non sono ammessi nuovi mezzi di prova e documenti, salvo che il giudicante li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli, per causa ad essa non imputabile, in primo grado. Pertanto, una relazione tecnica di parte prodotta per la prima volta in grado di appello deve essere considerata inammissibile

  In appello i nuovi mezzi di prova e documenti sono ammessi solo se indispensabili oppure se la parte dimostra di non aver potuto produrli in primo grado per causa non imputabile; una relazione tecnica di parte prodotta per la prima volta in appello è inammissibile in mancanza di tali presupposti.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  non ha specificamente e adeguatamente contestato, come era suo preciso onere (non essendo ovviamente sufficienti le generiche contestazioni contenute nella memoria del 14 marzo 2026 citata nell’atto di appello), la relazione sulle distanze del Comune di Lipari

  La parte che deduce un pregiudizio fondato sulla violazione delle distanze deve contestare in modo specifico la relazione e gli elementi fattuali prodotti dall’amministrazione; contestazioni generiche non assolvono l’onere probatorio.

• art. 100 c.p.c.

  è indiscutibile che – in ossequio all’art. 100 c.p.c. e al rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a. – la c.d. vicinitas non è sufficiente per ritenere l’interesse al ricorso e, nel contempo, è onere del ricorrente dimostrare, anche contraddicendo alle specifiche eccezioni delle controparti, la sussistenza di un effettivo pregiudizio derivante dall’atto impugnato, a comprova anche dell’assenza di intenti esclusivamente emulativi.

  L’interesse ad agire richiede un pregiudizio effettivo derivante dall’atto; la vicinitas, da sola, non è sufficiente e il ricorrente deve dimostrare il pregiudizio, anche in risposta alle specifiche contestazioni avversarie.

• art. 39 c.p.a.

  è indiscutibile che – in ossequio all’art. 100 c.p.c. e al rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a. – la c.d. vicinitas non è sufficiente per ritenere l’interesse al ricorso e, nel contempo, è onere del ricorrente dimostrare, anche contraddicendo alle specifiche eccezioni delle controparti, la sussistenza di un effettivo pregiudizio derivante dall’atto impugnato, a comprova anche dell’assenza di intenti esclusivamente emulativi.

  Il rinvio esterno consente l’applicazione al processo amministrativo del requisito dell’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c.; la vicinitas non dimostra automaticamente tale interesse e deve essere allegato e provato un pregiudizio effettivo.

• art. 873 c.c.

  In secondo luogo, la costruzione in aderenza al confine, in assenza di costruzione sul fondo finitimo entro i tre metri, rispetta il disposto dell’art. 873 cc (ex plurimis, Cass. civ., Sez. II, 7 maggio 2024, n. 12292).

  La costruzione in aderenza al confine rispetta l’art. 873 c.c. quando sul fondo finitimo non vi sia una costruzione entro la distanza di tre metri.

Massime di principio

• In materia di appalti pubblici, la legittimazione a impugnare gli atti di gara spetta di regola agli operatori economici che abbiano partecipato alla procedura e vantino un interesse concreto, diretto e attuale. Le eccezioni per l’operatore non partecipante sono limitate alla contestazione dell’indizione della gara, dell’affidamento diretto senza gara o di clausole immediatamente escludenti; la vicinanza dell’immobile all’opera non attribuisce a un proprietario estraneo alla gara la legittimazione a impugnare l’aggiudicazione.
• La tutela del diritto dominicale del proprietario confinante o vicino a un’opera pubblica si esercita impugnando gli atti di localizzazione e quelli della procedura espropriativa; tale posizione non integra, di per sé, un interesse differenziato all’impugnazione degli atti della gara per l’affidamento dell’opera.
• La vicinitas può concorrere a fondare la legittimazione, ma non dimostra automaticamente l’interesse al ricorso. Il ricorrente deve allegare e provare uno specifico pregiudizio, concreto, personale e attuale, derivante dall’atto impugnato; allegazioni generiche o meramente ipotetiche, anche in tema di rumore, impatto ambientale e deprezzamento immobiliare, non sono sufficienti.
• Nel giudizio amministrativo d’appello, nuovi mezzi di prova e documenti sono ammessi soltanto se il giudice li ritiene indispensabili oppure se la parte dimostra di non aver potuto produrli in primo grado per causa non imputabile; una consulenza tecnica di parte depositata per la prima volta in appello è inammissibile in assenza di tali condizioni.
• Il termine per la produzione documentale previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a. è perentorio e la sua inosservanza comporta l’inutilizzabilità processuale della documentazione tardiva.

Come è indicizzato