Sentenza n. 1331/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno dedotto, con un unico articolato motivo, la violazione degli artt. 50 e 54 del d.lgs. 267/2000, dell'art. 6 del d.P.R. 38/2001 e degli artt. 146 e 149 del d.lgs. 42/2004, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, erronea valutazione dei presupposti, illogicità e sviamento e incompetenza. In particolare, hanno contestato l'esistenza della servitù pubblica di passaggio invocata dal Comune, sostenuto l'incompetenza funzionale del Sindaco ad adottare un provvedimento di limitazione della circolazione stradale e dedotto l'insussistenza dei presupposti per l'esercizio dei poteri contingibili e urgenti. Il Comune ha chiesto il rigetto, sostenendo l'esaustività dell'istruttoria e la necessità dell'ordinanza per contrastare le iniziative dei ricorrenti volte a impedire l'utilizzo del sentiero e ripristinare la servitù di uso pubblico.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ex art. 60 c.p.a. Ha respinto la censura di incompetenza funzionale del Sindaco, ritenendo che l'ordinanza non fosse un atto di disciplina della circolazione stradale ai sensi del Codice della strada, ma un provvedimento extra ordinem espressamente diretto alla tutela dell'incolumità pubblica e della sicurezza urbana; tale potere appartiene esclusivamente al Sindaco quale ufficiale del Governo. Ha invece accolto la censura relativa all'insussistenza dei presupposti per la decretazione d'urgenza. L'art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000 richiede contingibilità e urgenza, oltre alla proporzionalità e temporaneità della misura. La contingibilità implica l'assenza di rimedi tipici efficaci, oppure l'impossibilità concreta di utilizzarli tempestivamente; l'urgenza richiede un rischio concreto di danno grave e imminente. Nel caso concreto il Comune disponeva di rimedi alternativi: l'autotutela possessoria amministrativa ex art. 823, comma 2, c.c., applicabile anche alla tutela di una servitù pubblica, e l'azione confessoria servitutis ex art. 1079 c.c., idonea a ottenere l'accertamento della servitù, la cessazione delle turbative e il ripristino dello stato dei luoghi. Poiché tali rimedi erano coerenti con l'obiettivo perseguito, mancava il requisito di residualità del potere extra ordinem. Le ulteriori censure sono state assorbite. Il ricorso è stato integralmente accolto e l'ordinanza impugnata annullata. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia, con rimborso del contributo unificato eventualmente versato dai ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000

  Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.

  La norma attribuisce al Sindaco il potere extra ordinem per prevenire o eliminare gravi pericoli per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, subordinandolo alla motivazione, alla contingibilità, all'urgenza, alla proporzionalità e alla residualità rispetto ai rimedi ordinari.

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  È richiamato quale fondamento della decretazione d'urgenza in materia di tutela dell'igiene e della salute pubblica, ma non costituisce la disposizione decisiva per l'annullamento.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando, integro il contraddittorio e rispettati i termini a difesa, emergano profili di manifesta fondatezza o infondatezza.

• art. 74 c.p.a.

  È richiamato quale base per la sentenza in forma semplificata in presenza di manifesta fondatezza del ricorso.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Preclude al giudice amministrativo di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; per tale ragione il giudice ha attribuito priorità logico-giuridica alla censura di incompetenza, pur respingendola.

• art. 823, comma 2, c.c.

  Spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice.

  Prevede l'autotutela possessoria amministrativa, ritenuta espressione di un principio generale applicabile anche alla tutela di una servitù pubblica, per il ripristino immediato dello stato di fatto in presenza di turbative.

• art. 1079 c.c.

  Il titolare della servitù può farne riconoscere in giudizio la esistenza contro chi ne contesta l’esercizio e può far cessare gli eventuali impedimenti e turbative. Può anche chiedere la rimessione delle cose in pristino, oltre il risarcimento dei danni.

  Consente al Comune di agire per l'accertamento della servitù pubblica, la cessazione delle turbative e il ripristino dello stato dei luoghi; l'esistenza di tale rimedio ordinario esclude, nel caso concreto, la necessità del ricorso al potere contingibile e urgente.

Massime di principio

• Il potere contingibile e urgente del Sindaco ex art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000 è esercitabile solo in presenza di un rischio concreto di danno grave e imminente per l'incolumità pubblica o la sicurezza urbana, nonché quando i rimedi ordinari siano inesistenti, inadeguati o concretamente inutilizzabili per fronteggiare tempestivamente il pericolo.
• Il requisito della contingibilità non richiede necessariamente l'inesistenza astratta di rimedi ordinari: può ricorrere anche quando l'amministrazione dimostri l'impossibilità concreta di utilizzarli tempestivamente; tuttavia, in mancanza di tale dimostrazione, l'ordinanza extra ordinem è illegittima per difetto di residualità.
• L'esistenza di strumenti di autotutela possessoria amministrativa ex art. 823, comma 2, c.c. e dell'azione confessoria servitutis ex art. 1079 c.c., idonei a tutelare una servitù pubblica e a ottenere la cessazione delle turbative e il ripristino dei luoghi, impedisce il ricorso al potere contingibile e urgente quando tali rimedi siano concretamente utilizzabili.
• Le ordinanze contingibili e urgenti devono rispettare il principio di proporzionalità: l'assenza di tipicità del potere deve essere compensata dalla coerenza tra intensità dell'emergenza, contenuto della misura, sua temporaneità e sacrificio imposto ai destinatari.
• Quando l'ordinanza è espressamente adottata quale misura extra ordinem per la tutela dell'incolumità pubblica e della sicurezza urbana, la competenza spetta al Sindaco quale ufficiale del Governo; non è corretto riqualificarla come provvedimento ordinario di disciplina della circolazione stradale se tale qualificazione non trova riscontro nel contenuto, nella ratio e nei riferimenti giuridici dell'atto.

Come è indicizzato