Sentenza n. 4483/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’AGCM aveva impugnato, ai sensi dell’art. 21-bis della l. n. 287/1990, la delibera della Giunta comunale di Albenga e la successiva determina dirigenziale applicativa, ritenendo illegittima la proroga delle concessioni demaniali marittime senza il previo svolgimento di una procedura di evidenza pubblica. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo violata la disciplina sulle concessioni demaniali e i principi europei di concorrenza e libertà di stabilimento. I concessionari hanno appellato la sentenza deducendo: 1) l’inammissibilità del ricorso dell’AGCM per invalidità della procura alle liti, in quanto l’Autorità si era inizialmente avvalsa di un avvocato del libero foro senza il previo parere dell’Avvocato generale dello Stato, nonostante il patrocinio obbligatorio; 2) l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il termine della proroga era scaduto il 31 dicembre 2024; 3) l’erronea applicazione dell’art. 3, commi 1 e 3, della l. n. 118/2022, sostenendo che la proroga fosse una proroga tecnica giustificata da obiettive ragioni impeditive della conclusione delle procedure selettive entro il termine previsto. Il Comune di Albenga ha aderito all’appello, mentre l’AGCM ha resistito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha escluso l’inammissibilità del ricorso dell’AGCM: la mancanza iniziale del parere dell’Avvocato generale dello Stato poteva essere regolarizzata ai sensi dell’art. 182, comma 2, c.p.c., applicabile nel processo amministrativo tramite l’art. 39 c.p.a.; inoltre, il parere non integra propriamente un vizio della procura. In ogni caso, ricorrevano ragioni assolutamente eccezionali per il ricorso al libero foro, poiché l’AGCM contestava la legittimità di proroghe disposte da un Comune sulla base di una disciplina nazionale e l’Avvocatura dello Stato avrebbe potuto trovarsi a difendere una posizione opposta a quella dell’Autorità, anche rispetto alla conformità del diritto interno al diritto dell’Unione europea. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha escluso la sopravvenuta carenza di interesse: l’interesse dell’AGCM non era limitato alla rimozione degli effetti della singola proroga, ma comprendeva l’accertamento dell’illegittimità dell’atto e l’orientamento futuro dell’azione amministrativa verso il rispetto della concorrenza. Quanto al terzo motivo, il Consiglio di Stato ha ritenuto illegittima la proroga. La proroga tecnica è ammissibile soltanto dopo l’indizione della gara e quando il Comune incontri difficoltà oggettive nello svolgimento della procedura, comprese eventuali vicende contenziose, ed è finalizzata esclusivamente a consentire la conclusione della selezione. Nel caso concreto, al momento della discussione in primo grado, diciannove mesi dopo la proroga, il Comune non aveva ancora intrapreso alcuna gara; pertanto, la proroga non poteva qualificarsi come proroga tecnica legittima. Le spese del grado d’appello sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. n. 287/1990

  Attribuisce all’AGCM la legittimazione a impugnare gli atti amministrativi lesivi della concorrenza; l’interesse perseguito comprende l’accertamento dell’illegittimità e l’orientamento futuro dell’azione amministrativa.

• art. 5 r.d. n. 1611/1933

  ragioni assolutamente eccezionali

  Consente alle amministrazioni soggette al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato di avvalersi del libero foro in presenza di ragioni assolutamente eccezionali; tali ragioni ricorrono quando l’Avvocatura sarebbe chiamata a rappresentare posizioni processuali contrapposte.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Consente la regolarizzazione della rappresentanza o dell’assistenza processuale; nel caso esaminato è stato ritenuto utilizzabile per la produzione successiva del parere dell’Avvocato generale dello Stato.

• art. 39 c.p.a.

  Rende applicabili nel processo amministrativo le disposizioni del codice di procedura civile, tra cui l’art. 182, comma 2, in quanto compatibili.

• art. 3, commi 1 e 3, l. n. 118/2022

  Impone il ricorso alle procedure di evidenza pubblica per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime e ammette la proroga tecnica solo in presenza delle condizioni oggettive richieste e, in particolare, dopo l’indizione della gara.

• art. 74, comma 1, c.p.a.

  Richiamato quale base per la motivazione della sentenza mediante adesione a precedenti motivazioni condivise.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Richiamato quale ulteriore fondamento della motivazione per relationem.

Massime di principio

• L’AGCM, nell’esercizio dell’azione prevista dall’art. 21-bis della l. n. 287/1990, conserva un interesse concreto alla decisione anche dopo la cessazione degli effetti temporali dell’atto impugnato, quando la pronuncia sia funzionale all’accertamento della violazione della concorrenza e all’orientamento futuro dell’azione amministrativa.
• La mancanza iniziale del parere dell’Avvocato generale dello Stato richiesto per l’esercizio del patrocinio dell’AGCM non determina necessariamente l’inammissibilità del ricorso, potendo essere sanata mediante regolarizzazione ai sensi dell’art. 182, comma 2, c.p.c., applicabile nel processo amministrativo tramite l’art. 39 c.p.a.
• Le amministrazioni soggette al patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato possono avvalersi del libero foro quando sussistano ragioni assolutamente eccezionali, tra cui l’esigenza di evitare che l’Avvocatura rappresenti contemporaneamente posizioni processuali contrapposte, in particolare quando siano contestati atti di un’amministrazione o scelte legislative che l’Avvocatura potrebbe essere chiamata a difendere.
• La proroga tecnica di una concessione demaniale marittima è legittima soltanto se la procedura di evidenza pubblica sia già stata indetta e sussistano difficoltà oggettive nello svolgimento o nella conclusione della gara; non può essere utilizzata per mantenere la concessione quando il Comune non abbia ancora avviato alcuna procedura selettiva.
• La proroga di concessioni demaniali marittime non può fondarsi su una generica esigenza di continuità dell’attività economica o sulla complessità del quadro normativo, in assenza delle condizioni specifiche che consentono una proroga tecnica.

Come è indicizzato