Sentenza n. 1250/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti contestavano il diniego di rinnovo della concessione relativa a un'area comunale sulla quale erano stati realizzati impianti sportivi, inclusi due campi da padel. Deducevano la violazione degli artt. 338 del r.d. 1265/1934, 27 della l.r. Piemonte n. 56/1977, 1, 3 e 10-bis della l. 241/1990, dell'art. 97 Cost., dell'art. 40 del r.d. 827/1924 e della clausola contrattuale relativa alla prelazione, nonché eccesso di potere. In particolare, sostenevano che la fascia di rispetto cimiteriale fosse già esistente quando erano stati autorizzati gli impianti e che il Comune l'avesse tollerata per circa trent'anni; invocavano la possibilità di deroga per le attrezzature sportive e la compatibilità dei campi con la classe acustica I. Contestavano inoltre la necessità di una procedura a evidenza pubblica, sostenendo che la gestione unitaria dell'impianto e gli investimenti effettuati integrassero circostanze eccezionali idonee a giustificare il rinnovo o la proroga mediante trattativa privata ai sensi dell'art. 41 del r.d. 827/1924. In subordine, chiedevano l'accertamento di un diritto di prelazione quale concessionarie uscenti e deducevano la lesione del legittimo affidamento sulla prosecuzione del rapporto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha ritenuto di poter prescindere dalle eccezioni di inammissibilità, poiché il ricorso era infondato nel merito. Ha rilevato che il diniego era plurimotivato e che ciascuna ragione autonomamente idonea a sorreggerlo rendeva irrilevanti le censure contro le altre motivazioni. Ha ritenuto legittima la valutazione comunale relativa alla fascia di rispetto cimiteriale: il vincolo comporta un regime legale di inedificabilità e le deroghe previste dall'art. 338, comma 5, del r.d. 1265/1934 hanno carattere eccezionale, sono di stretta interpretazione e richiedono una valutazione caso per caso, anche in rapporto alla sacralità e al decoro dei luoghi. I campi risultavano collocati a circa cinque metri dal muro di cinta del cimitero; il Comune aveva ragionevolmente escluso la compatibilità dell'attività con tale situazione e con la classe acustica I. Le ricorrenti non avevano prodotto dati o misurazioni idonei a dimostrare l'erroneità della valutazione sull'impatto acustico. Il TAR ha escluso inoltre un legittimo affidamento, sia perché la prosecuzione dell'attività fino alla scadenza naturale del rapporto era stata una scelta temporanea dell'amministrazione, sia perché non poteva essere invocato un affidamento incolpevole per il mantenimento di opere collocate in prossimità del cimitero. Quanto alla procedura di affidamento, ha affermato che, pur non applicandosi direttamente il codice dei contratti pubblici ai contratti attivi, restano applicabili i principi di risultato, fiducia e accesso al mercato. L'art. 41 del r.d. 827/1924 consente la trattativa privata solo in presenza di speciali ed eccezionali circostanze, non ravvisabili nella necessità di una gestione unitaria dell'impianto o nell'ammortamento degli investimenti, che ricadono nel rischio d'impresa delle concessionarie. Ha inoltre ritenuto nulla, per contrasto con la disciplina nazionale ed eurounitaria, la previsione contrattuale di un diritto di prelazione. La clausola contrattuale prevedeva, alla scadenza, la restituzione dell'area e il trasferimento delle strutture al Comune senza indennizzo, confermando il carattere meramente eventuale del rinnovo. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 338 r.d. 1265/1934

  I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell'impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge.

  Il vincolo cimiteriale determina un regime legale di inedificabilità e una limitazione assoluta della proprietà; la deroga prevista dal comma 5 è eccezionale, di stretta interpretazione e subordinata a una valutazione caso per caso, anche con riferimento alla compatibilità dell'intervento con la sacralità del luogo.

• art. 27 l.r. Piemonte 56/1977

  È fatto divieto di costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro una fascia di 200 metri dal perimetro dell'impianto cimiteriale quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune, fatto salvo quanto previsto nei commi 6 bis, 6 ter e 6 quater.

  La disposizione conferma il divieto di edificazione nella fascia cimiteriale, ammettendo soltanto le ipotesi derogatorie previste dalla legge e purché compatibili con la sacralità del luogo.

• art. 40 r.d. 827/1924

  È richiamato in relazione alle forme ordinarie di individuazione del contraente nei contratti attivi dell'amministrazione.

• art. 41 r.d. 827/1924

  È possibile procedere alla stipulazione dei contratti a trattativa privata quando ricorrono speciali ed eccezionali circostanze per le quali non possano essere utilmente seguite le forme degli artt. da 37 a 40 del presente regolamento.

  La trattativa privata costituisce una deroga eccezionale alle forme ordinarie e non è giustificata dalla sola esigenza di gestione unitaria dell'impianto o di ammortamento degli investimenti del concessionario.

• art. 13 d.lgs. 36/2023

  Le disposizioni del codice dei contratti pubblici non si applicano ai contratti esclusi, ai contratti attivi e ai contratti a titolo gratuito, anche qualora essi offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto.

  L'esclusione dall'applicazione diretta del codice dei contratti pubblici non esclude l'applicazione dei principi di risultato, fiducia e accesso al mercato richiamati dalla disposizione.

• artt. 1, 2 e 3 d.lgs. 36/2023

  I principi di risultato, fiducia e accesso al mercato si applicano anche ai contratti attivi non soggetti direttamente al codice dei contratti pubblici.

• artt. 1, 3 e 10-bis l. 241/1990

  Sono richiamati dalle ricorrenti con riferimento ai principi generali dell'azione amministrativa, all'obbligo di motivazione e al preavviso di rigetto; le relative censure sono state ritenute infondate.

• art. 27, comma 6-quater, l.r. Piemonte 56/1977

  Nella fascia di rispetto dei cimiteri è consentita la realizzazione di infrastrutture, parchi, giardini, parcheggi pubblici o di uso pubblico e attrezzature di servizio all'impianto cimiteriale; all'interno di tale fascia sono consentiti, per gli edifici esistenti, gli interventi di cui all'articolo 13, comma 3, lettere a), b), c) e d), nonché l'ampliamento funzionale all'utilizzo degli edifici stessi, nella percentuale massima del 10 per cento della superficie utile lorda e i cambi di destinazione d'uso degli edifici esistenti, con esclusione di funzioni incompatibili con la sacralità del luogo.

  Le opere e attività nella fascia cimiteriale sono ammesse solo se rientrano nelle ipotesi previste e risultano compatibili con la sacralità del luogo; tale compatibilità può essere negata per impianti sportivi collocati a ridosso del cimitero.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale parametro dei principi di buon andamento e imparzialità, senza che il TAR ravvisi una sua violazione.

Massime di principio

• Il vincolo cimiteriale costituisce un regime legale di inedificabilità e una limitazione assoluta della proprietà; le deroghe per opere e attrezzature sportive sono eccezionali, di stretta interpretazione e richiedono una valutazione concreta della compatibilità dell'intervento con le esigenze igienico-sanitarie, il decoro e la sacralità dei luoghi di sepoltura.
• La deroga alla fascia di rispetto cimiteriale non attribuisce al privato un diritto alla conservazione o al rinnovo di rapporti concessori e non può fondare un affidamento sulla reiterazione di precedenti autorizzazioni o tolleranze amministrative.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, l'accertata legittimità di una sola ragione autonoma è sufficiente a sorreggere l'atto e determina la perdita di interesse all'esame delle censure rivolte alle restanti motivazioni.
• Anche quando il codice dei contratti pubblici non si applica direttamente ai contratti attivi della pubblica amministrazione, restano applicabili i principi di accesso al mercato, risultato e fiducia; la trattativa privata è ammessa soltanto in presenza di speciali ed eccezionali circostanze.
• La necessità di una gestione unitaria dell'impianto e l'esigenza del concessionario di ammortizzare gli investimenti effettuati non costituiscono, di per sé, circostanze eccezionali idonee a giustificare l'affidamento diretto o il rinnovo di una concessione scaduta, ricadendo il rischio dell'investimento nell'operatore economico consapevole della temporaneità del rapporto.
• Una clausola contrattuale che riconosca al concessionario uscente un diritto di prelazione sull'affidamento di un bene pubblico è nulla quando contrasta con i principi nazionali ed eurounitari di concorrenza e accesso al mercato.

Come è indicizzato