Cassazione Civile, Ordinanza n. 13785/2023 del 19/05/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da una procedura di gara pubblica gestita da una centrale di committenza regionale, in cui la concorrente non aggiudicataria aveva sollecitato una nuova verifica dei requisiti di affidabilità morale e professionale dell'aggiudicataria, a seguito della segnalazione di indagini penali nei confronti di soggetti apicali di quest'ultima. Il giudice amministrativo, in un precedente giudizio sul silenzio, aveva ordinato alla stazione appaltante di concludere con provvedimento espresso e motivato la verifica dei requisiti. In sede di ottemperanza, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'amministrazione non avesse dato piena esecuzione al giudicato e ha quindi disposto la revoca della determinazione di aggiudicazione relativa a due lotti, rigettando il ricorso incidentale dell'aggiudicataria. Contro tale decisione sono stati proposti ricorso principale e ricorso incidentale per cassazione deducendo eccesso di potere giurisdizionale: si è sostenuto, da un lato, che il giudice amministrativo avesse indebitamente sostituito la propria valutazione a quella dell'amministrazione, imponendo una revoca in autotutela non spettante dopo la stipulazione dei contratti e invadendo anche la sfera del giudice ordinario nella fase negoziale; dall'altro, che il giudice dell'ottemperanza avesse superato i limiti del giudicato, attribuendo una tutela più ampia di quella riconosciuta dalla sentenza ottemperanda e interferendo con poteri riservati ad altri soggetti pubblici e con eventuali rimedi contrattuali di recesso.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondati tutti i motivi di entrambi i ricorsi. Ha affermato che il sindacato delle Sezioni Unite sui provvedimenti del Consiglio di Stato in ottemperanza è limitato ai soli limiti esterni della giurisdizione, e non può estendersi agli errori concernenti interpretazione del giudicato, accertamento dei fatti di esecuzione o valutazione di conformità dell'azione amministrativa. Nel caso concreto, il Consiglio di Stato si era limitato a dare effettiva attuazione al giudicato e a integrare gli effetti del provvedimento amministrativo, senza sconfinare nel merito amministrativo o nel giudizio ordinario. La Corte ha quindi rigettato sia il ricorso principale sia quello incidentale, condannando entrambe le società ricorrenti alla rifusione delle spese in favore della controinteressata, con applicazione del raddoppio del contributo unificato ove dovuto.

Norme richiamate

• art. 80, quinto comma, lett. c) d.lgs. 50/2016

  La verifica del possesso dei requisiti di affidabilità e integrità dell'operatore economico è stata considerata rilevante ai fini della causa escludente facoltativa richiamata nel procedimento di gara.

• art. 21quinquies L. 241/1990

  Il Consiglio di Stato aveva individuato nella revoca in autotutela il provvedimento idoneo a dare esecuzione al giudicato, ma la Cassazione non ha ritenuto che ciò integrasse eccesso di potere giurisdizionale.

• art. 21nonies L. 241/1990

  La revoca in sede di ottemperanza è stata distinta dall'annullamento d'ufficio, che il giudice amministrativo non ha adottato.

• artt. 111 Cost., 362 c.p.c. e 110 c.p.a.

  Delimitano il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione ai soli casi di difetto assoluto o relativo di giurisdizione, escludendo il controllo sul modo di esercizio della giurisdizione speciale.

• artt. 29, 112 e 114 c.p.a.

  Richiamati dai ricorrenti per sostenere il superamento dei limiti del giudicato e del potere di ottemperanza; la Corte li ha letti nel senso che il giudice dell'ottemperanza può adottare provvedimenti anche sostitutivi per assicurare l'effettività della tutela.

• art. 34, secondo comma, d.lgs. 204/2010

  Invocato come limite all'indebita sostituzione del giudice all'amministrazione, ma non ritenuto decisivo ai fini del vizio di giurisdizione denunciato.

• artt. 7 e 113, primo comma, lett. e) c.p.a.

  Richiamati per sostenere l'invasione della giurisdizione ordinaria nella fase contrattuale; la Corte ha escluso la sovrapposizione tra fase pubblicistica precontrattuale e fase paritetica.

• art. 380bis c.p.c.

  Norma processuale richiamata per la trattazione in camera di consiglio.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza, il sindacato delle Sezioni Unite è ammesso solo quando si contesti la stessa possibilità di ricorrere a tale rimedio o si denunci uno sconfinamento nei limiti esterni della giurisdizione; non è invece consentito censurare il modo in cui il giudice amministrativo ha interpretato il giudicato o valutato l'adempimento dell'amministrazione.
• L'eccesso di potere giurisdizionale denunciabile in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione ricorre soltanto nei casi di difetto assoluto o relativo di giurisdizione, non anche per errori di diritto sostanziale o processuale commessi nell'esercizio della giurisdizione speciale.
• In sede di ottemperanza, il giudice amministrativo può, per assicurare l'effettività della tutela, adottare provvedimenti sostitutivi o integrativi anche rispetto ad atti discrezionali dell'amministrazione, quando ciò sia necessario a dare piena esecuzione al giudicato.
• Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario, rileva il petitum sostanziale determinato dalla causa petendi e dalla natura della posizione dedotta in giudizio, non la sola prospettazione formale delle parti.
• Se il procedimento di verifica dei requisiti di gara è stato avviato nella fase pubblicistica e non ancora concluso prima della stipulazione del contratto, la controversia sulla sua definizione e sul rispetto dell'obbligo di provvedere resta nell'ambito della giurisdizione amministrativa, anche se nelle more siano sorti rapporti contrattuali successivi.

Come è indicizzato