Cassazione Civile, Ordinanza n. 33248/2022 del 10/11/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da due delibere con cui l'autorità di vigilanza aveva irrogato a una società di revisione sanzioni pecuniarie per plurime violazioni dei principi di revisione riscontrate nello svolgimento di incarichi sui bilanci di due banche. Dopo aver chiesto l'accesso agli atti dei procedimenti sanzionatori, la società aveva promosso davanti al giudice amministrativo una nuova impugnazione contro il regolamento sul procedimento sanzionatorio e contro il regolamento sull'organizzazione e il funzionamento dell'autorità, deducendo che la mancata previsione dell'obbligo di verbalizzazione della seduta decisoria della Commissione avrebbe alterato il percorso deliberativo e viziato in via derivata le sanzioni. La Commissione aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la materia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi alla Corte d'appello competente ex art. 195, comma 4, TUF. La società di revisione aveva invece sostenuto la giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti regolamentari presupposti e l'esigenza di una tutela demolitoria autonoma. I motivi di ricorso in Cassazione censuravano la sentenza del Consiglio di Stato per aver affermato la giurisdizione amministrativa su atti prodromici e regolamentari connessi a sanzioni amministrative che, per legge, sono impugnabili davanti al giudice ordinario, e per aver ritenuto necessaria l'azione di annullamento davanti al giudice amministrativo come completamento della tutela, nonostante la piena tutela del diritto soggettivo assicurata dall'opposizione alla sanzione e dalla disapplicazione incidentale degli atti presupposti da parte del giudice ordinario.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso della Commissione. Ha ritenuto fondati i due motivi, esaminati congiuntamente, perché le controversie relative alle sanzioni amministrative irrogate dalla Commissione nazionale per la società e la borsa appartengono alla cognizione del giudice ordinario e tale cognizione si estende anche agli atti amministrativi e regolamentari presupposti che abbiano concretamente sorretto l'esercizio del potere sanzionatorio. Per effetto dell'accoglimento, la sentenza del Consiglio di Stato è stata cassata senza rinvio, con declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario. Le spese del giudizio di cassazione sono state compensate tra le parti in ragione del consolidarsi dell'orientamento giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 362 c.p.c.

  norma richiamata come base del ricorso per cassazione contro la sentenza del Consiglio di Stato per motivi attinenti alla giurisdizione

• art. 110 c.p.a.

  richiamato come fondamento del ricorso per cassazione per questioni di giurisdizione avverso le decisioni del Consiglio di Stato

• art. 195, comma 4, d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF)

  individua la giurisdizione del giudice ordinario, nella specie la Corte d'appello competente, per l'opposizione alle sanzioni amministrative Consob

• art. 187-septies d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF)

  richiamato nel riepilogo del quadro normativo delle sanzioni Consob

• art. 24 L. 28 dicembre 2005, n. 262

  invocato dalla società a sostegno della censura sul procedimento sanzionatorio e sulla verbalizzazione delle sedute

• art. 103 Cost.

  richiamato nei motivi, ma la Corte ribadisce che la giurisdizione sanzionatoria spetta di regola al giudice ordinario

• art. 111 Cost.

  richiamato nei motivi di ricorso

• art. 113 Cost.

  richiamato nei motivi di ricorso

• art. 7 c.p.a.

  richiamato dalla ricorrente per sostenere l'erroneità dell'affermazione di giurisdizione amministrativa

• art. 9 c.p.a.

  richiamato dalla ricorrente nel quadro del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo

• art. 133, comma 1, lett. l), c.p.a.

  norma colpita da declaratoria di illegittimità costituzionale nella parte in cui devolveva al giudice amministrativo le controversie sulle sanzioni Consob

• art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a.

  norma colpita da declaratoria di illegittimità costituzionale nella parte in cui attribuiva al giudice amministrativo la cognizione estesa al merito sulle sanzioni Consob

• art. 135, comma 1, lett. c), c.p.a.

  norma richiamata nel quadro della devoluzione al TAR Lazio delle controversie sulle sanzioni Consob, poi dichiarata incostituzionale nei limiti indicati

• art. 5 L. 20 marzo 1865, n. 2248, All. E

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la possibilità di disapplicazione incidentale degli atti amministrativi illegittimi da parte del giudice ordinario

• art. 44, commi 1 e 2, L. 18 giugno 2009, n. 69

  richiamato come parametro della delega legislativa interpretata dalla Corte costituzionale

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  richiamato per la trattazione camerale del ricorso

• art. 116 c.p.a.

  richiamato nel tentativo della società di ottenere l'esibizione della documentazione amministrativa

Massime di principio

• Le controversie aventi ad oggetto sanzioni amministrative irrogate da autorità indipendenti, quando la legge devolve l'opposizione al giudice ordinario, appartengono alla cognizione di quest'ultimo; la tutela riguarda il rapporto sanzionatorio e non la sola legittimità formale dell'atto.
• Quando è impugnato il provvedimento sanzionatorio, la cognizione del giudice ordinario si estende agli atti presupposti, anche regolamentari, che ne costituiscono la concreta giustificazione, perché non è consentito separare il provvedimento finale dalla sequenza procedimentale che lo sorregge.
• La richiesta di caducazione di atti regolamentari presupposti, in materia sanzionatoria, resta funzionale all'impugnazione della sanzione e non fonda di per sé una autonoma giurisdizione di annullamento del giudice amministrativo.
• La posizione del destinatario di una sanzione illegittima è qualificabile come diritto soggettivo perfetto a non essere colpito da sanzioni fuori dai casi e dai modi stabiliti dalla legge; la regola generale è quindi la giurisdizione del giudice ordinario, salvo espressa deroga legislativa.
• L'effettività della tutela non è compromessa dalla mancanza di un potere generale di annullamento erga omnes in capo al giudice ordinario, poiché questi può conoscere incidentalmente della legittimità degli atti presupposti ai fini della decisione sulla sanzione.

Come è indicizzato