Parere n. 765/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente, proprietaria di un’area nel Comune di Castelsardo interessata da un piano di lottizzazione a destinazione alberghiera, ha impugnato il Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna deducendo plurimi vizi di incompetenza, violazione delle norme regionali e statali sul procedimento di pianificazione paesaggistica, mancata intesa o copianificazione con lo Stato e gli enti locali, difetto di istruttoria e motivazione, irregolare esame delle osservazioni, partecipazione di organi non previsti dalla legge e illegittimità delle Norme Tecniche di Attuazione. In particolare, con i motivi 13, 14 e 15, sui quali la ricorrente ha dichiarato di mantenere l’interesse, è stata contestata la disciplina dell’art. 15 delle NTA: il comma 4 subordinava il completamento degli interventi previsti da strumenti urbanistici attuativi già approvati e convenzionati al raggiungimento di un’intesa con Regione e Provincia; il comma 3 disciplinava invece gli interventi realizzabili nei Comuni dotati di PUC. La Regione ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse. Il Consiglio di Stato ha dovuto stabilire, in primo luogo, se permanesse l’interesse al ricorso dopo l’annullamento giudiziale del comma 4 dell’art. 15 delle NTA e, in secondo luogo, se il comma 3 dello stesso articolo fosse compatibile con l’art. 8 della legge regionale Sardegna n. 8 del 2004 e con il principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha escluso il difetto originario di interesse, poiché al momento della proposizione del ricorso la società aveva un interesse concreto a contestare le previsioni del PPR che impedivano la realizzazione dell’intervento edilizio. Ha tuttavia rilevato che il comma 4 dell’art. 15 delle NTA era già stato annullato con sentenze del TAR Sardegna passate in giudicato. Trattandosi di una disposizione inscindibile contenuta in un atto amministrativo generale, l’annullamento produce effetti erga omnes, secondo quanto già chiarito dal parere della Sezione I n. 4006 del 12 dicembre 2014. Ne consegue l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del tredicesimo motivo, in quanto riferito a una disposizione già annullata, e del quattordicesimo motivo, poiché l’intesa non costituisce più presupposto per il completamento degli interventi nei Comuni dotati di PUC. Il quindicesimo motivo, relativo al comma 3 dell’art. 15 delle NTA, è stato invece esaminato nel merito e respinto. Il Consiglio ha affermato che l’art. 8, comma 1, della legge regionale Sardegna n. 8 del 2004 ha la medesima efficacia temporale delle misure di salvaguardia previste dall’art. 20, comma 7, della legge regionale n. 45 del 1989. Con l’entrata in vigore del PPR, la disciplina di salvaguardia impedisce quindi l’edificazione in contrasto con il piano paesaggistico, né la disciplina del PUC può prevalere sul PPR sovraordinato. Il ricorso è stato pertanto dichiarato in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e in parte respinto.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199

  Il ricorso straordinario è il rimedio giustiziale nell’ambito del quale il parere del Consiglio di Stato definisce la fondatezza delle censure dedotte.

• art. 15, commi 3 e 4, NTA del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna

  Il completamento degli interventi urbanistici ed edilizi previsti negli strumenti urbanistici di cui al comma precedente … per i quali non siano stati rilasciati alla data di entrata in vigore del P.P.R. i relativi titoli abilitativi è sottoposto al raggiungimento dell’intesa di cui all’art. 11 da concludersi entro dodici mesi dall’entrata in vigore del Piano Paesaggistico

  Il comma 4, già annullato con efficacia erga omnes, non può più subordinare il completamento degli interventi al raggiungimento dell’intesa. Il comma 3 resta invece compatibile con la prevalenza della disciplina paesaggistica.

• art. 8, comma 1, l.r. Sardegna 25 novembre 2004, n. 8

  La disposizione ha la stessa efficacia temporale delle misure di salvaguardia e non può essere interpretata nel senso di consentire al PUC difforme di prevalere sul PPR.

• art. 20, comma 7, l.r. Sardegna 22 dicembre 1989, n. 45

  Dalla data di adozione del piano … si applicano le norme di salvaguardia di cui alla legge 3 novembre 1952, n. 1902 e successive modificazioni.

  La disposizione costituisce il parametro per riconoscere all’art. 8, comma 1, l.r. Sardegna n. 8/2004 la medesima efficacia temporale delle misure di salvaguardia.

• art. 145, comma 3, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  Esprime il principio generale e non derogabile di prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli strumenti urbanistici comunali eventualmente difformi.

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio è un valore fondamentale della Repubblica e impedisce un’interpretazione della disciplina regionale che consenta ai PUC di frustrare la prevalenza del PPR.

• Cons. St., sez. I, 12 dicembre 2014, n. 4006

  Ha chiarito sia l’efficacia erga omnes dell’annullamento di disposizioni inscindibili di un atto amministrativo generale, sia la natura temporale delle misure di salvaguardia applicabili alla disciplina paesaggistica.

• Cons. St., sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5459

  Richiamato per il principio secondo cui l’efficacia oltre i limiti soggettivi del giudicato amministrativo opera, in particolare, per l’annullamento di atti normativi secondari o amministrativi generali rivolti a destinatari indeterminati o indeterminabili.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di una disposizione inscindibile contenuta in un atto amministrativo generale produce effetti erga omnes, poiché l’efficacia della pronuncia non resta limitata alle parti del giudizio quando l’atto è rivolto a destinatari indeterminati o indeterminabili.
• L’interesse alla decisione di un ricorso straordinario deve essere valutato con riferimento alla situazione esistente al momento della proposizione del ricorso; l’interesse originario non viene meno per il solo fatto che successivamente il quadro normativo o giurisprudenziale si sia modificato, ma il ricorso diviene improcedibile se l’utilità perseguita è stata già integralmente conseguita per effetto di un annullamento giudiziale erga omnes.
• Quando una disposizione impugnata è già stata annullata con efficacia erga omnes, sono improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse le censure dirette contro tale disposizione e quelle strettamente connesse che mirano a rimuovere il medesimo ostacolo all’attuazione dell’intervento.
• La disciplina regionale che prevede misure di salvaguardia collegate all’adozione o all’entrata in vigore di un piano paesaggistico deve essere interpretata in modo coerente con la prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli strumenti urbanistici comunali.
• Un piano urbanistico comunale eventualmente difforme non può prevalere sul piano paesaggistico regionale, poiché tale prevalenza comprometterebbe il principio inderogabile di tutela del paesaggio sancito dall’art. 9 Cost. e dall’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004.

Come è indicizzato