Sentenza n. 2128/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva realizzato negli anni Ottanta un’abitazione abusiva su un fondo ricevuto in esecuzione anticipata di un contratto preliminare di compravendita, senza che fosse poi stipulato il definitivo. Il Comune aveva respinto nel 2009 la domanda di condono edilizio e aveva adottato nel 2010 un’ordinanza di demolizione, notificata ai proprietari catastali e alla ricorrente quale autrice dell’abuso. Il ricorso contro tale ordinanza era stato dichiarato perento nel 2016, rendendo il provvedimento definitivo. Nel 2022 il Comune aveva accertato l’inottemperanza, applicato la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 e ordinato lo sgombero dell’immobile per procedere all’esecuzione. La ricorrente aveva impugnato tali atti sostenendo di essere divenuta unica proprietaria per usucapione e deducendo violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, violazione delle regole del procedimento sanzionatorio edilizio, violazione dell’art. 21-bis l. 241/1990, difetto dei presupposti e di istruttoria, nonché illegittimità derivata e inadeguatezza del termine. In appello ha contestato la declaratoria di inammissibilità, sostenendo che gli atti del 2022 contenessero un nuovo ordine di demolizione mai notificato, che l’ordinanza di sgombero fosse autonomamente lesiva per vizi propri, che la mancata notificazione impedisse la decorrenza del termine d’impugnazione e che il giudice amministrativo potesse accertare incidentalmente l’usucapione ai sensi dell’art. 8 c.p.a. Ha inoltre dedotto un errore materiale nell’indicazione dell’anno 2020, anziché 2010, quale data della precedente ordinanza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. L’ordinanza di demolizione del 2010 era stata notificata alla ricorrente quale autrice dell’abuso e da lei impugnata in un giudizio poi perento; pertanto era divenuta definitiva e non poteva essere nuovamente contestata. L’indicazione dell’anno 2020 nelle premesse dell’ordinanza di sgombero è stata qualificata come mero errore materiale, non idoneo a dimostrare una nuova notificazione o l’adozione di un nuovo ordine di demolizione. Gli atti del 2022 non contenevano implicitamente un rinnovato provvedimento demolitorio, ma costituivano conseguenza diretta e vincolata dell’inottemperanza all’ordine ormai definitivo. La mancata notificazione dell’accertamento dell’inottemperanza e dell’ordinanza di sgombero non ha prodotto l’illegittimità degli atti, incidendo soltanto sulla decorrenza del termine per impugnarli, decorrente dalla conoscenza effettiva. Quanto alla legittimazione, il Collegio ha riconosciuto alla ricorrente un interesse oppositivo di fatto, ma ha escluso che il mero possessore potesse impugnare l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, la cui legittimazione spetta ai proprietari, individuati nei soggetti ai quali l’immobile risultava catastalmente intestato, ovvero alla dante causa del preliminare. L’usucapione non poteva essere accertata incidentalmente, poiché mancava una sentenza civile dichiarativa e non erano stati allegati elementi concreti sufficienti; la ricorrente, inoltre, non risiedeva nell’immobile né esercitava poteri materiali sul bene. L’ordinanza di sgombero è stata qualificata come atto esecutivo, terminale e vincolato dell’ordine di demolizione e dell’acquisizione, non autonomamente lesivo e quindi non impugnabile quale nuovo ordine di demolizione. L’appello è stato respinto con condanna dell’appellante alle spese di lite, liquidate in euro 3.000 oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al precedente comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.

  L’accertamento dell’inottemperanza e i successivi atti di acquisizione costituiscono conseguenza dell’ordine di demolizione rimasto inosservato; la legittimazione a reagire all’acquisizione gratuita spetta ai proprietari, non al mero possessore.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La disposizione costituisce la base della sanzione pecuniaria irrogata per l’inottemperanza all’ordine di demolizione.

• art. 8 c.p.a.

  La cognizione incidentale del giudice amministrativo su questioni concernenti diritti soggettivi non consente, nel caso concreto, di accertare l’usucapione in assenza di una sentenza civile dichiarativa e di elementi fattuali concreti sufficienti.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La riproposizione in appello dei motivi non esaminati dal giudice di primo grado non consente di superare l’inammissibilità derivante dalla natura non autonomamente lesiva dell’atto impugnato.

• art. 346 c.p.c.

  La riproposizione delle domande e dei motivi non esaminati non rende impugnabile un atto meramente esecutivo e non autonomamente lesivo.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione divenuto definitivo per mancata o inefficace impugnazione non può essere rimesso in discussione mediante l’impugnazione degli atti successivi di accertamento dell’inottemperanza, acquisizione gratuita o sgombero, salvo che tali atti contengano un autonomo e nuovo esercizio del potere repressivo, non ravvisabile quando si limitano a dare esecuzione vincolata all’ordine originario.
• La mancata notificazione dell’accertamento dell’inottemperanza o degli atti esecutivi successivi all’ordine di demolizione non determina, di per sé, l’illegittimità degli atti, ma incide sulla decorrenza del termine d’impugnazione, che prende avvio dalla conoscenza effettiva del provvedimento.
• L’ordinanza di sgombero adottata per consentire l’esecuzione di un ordine di demolizione definitivo e dell’acquisizione dell’opera abusiva ha natura esecutiva ed endoprocedimentale e non è autonomamente lesiva quando non introduce un nuovo ordine di demolizione né un rinnovato esercizio del potere sanzionatorio.
• La legittimazione a impugnare il provvedimento di acquisizione gratuita dell’immobile abusivo spetta al proprietario o ai soggetti titolari della posizione dominicale incisa dall’acquisizione; il mero possessore, anche se autore dell’abuso, non è di regola legittimato ad agire contro tale provvedimento.
• Il giudice amministrativo non può accertare incidentalmente l’usucapione quando l’interessato non abbia fornito una sentenza civile dichiarativa né elementi concreti e specifici idonei a dimostrare il possesso utile all’acquisto della proprietà.

Come è indicizzato