Sentenza n. 1088/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti del ricorso n. 1470/2024 hanno dedotto violazione delle garanzie partecipative, carenza di contraddittorio e di istruttoria, errore nei presupposti, difetto e contraddittorietà della motivazione, violazione degli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990 e della disciplina regionale sul commercio. Hanno sostenuto che sulla SCIA si fosse formato il silenzio-assenso o comunque che fosse decorso il termine per l'esercizio del potere inibitorio, residuando soltanto l'autotutela; hanno inoltre contestato l'assenza di un interesse pubblico concreto, la sproporzione del divieto, la mancata considerazione dell'incontro con gli uffici e della pratica di regolarizzazione dell'immobile. I ricorrenti del ricorso n. 1583/2025 hanno censurato l'ordine di demolizione per omessa comunicazione di avvio, carenza di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, mancata notificazione al proprietario dell'appartamento soprastante, ineseguibilità dell'ordine per il coinvolgimento di un terzo proprietario e possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria. Hanno anche chiesto il rinvio della trattazione in ragione della presentazione di un'istanza di fiscalizzazione dell'abuso.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione oggettiva e parzialmente soggettiva e ha respinto entrambi. Quanto all'ordine di demolizione, ha ritenuto legittima la sua adozione nei confronti dei proprietari dell'immobile, anche se non autori materiali dell'abuso, poiché l'ordine demolitorio ha natura reale ed è rivolto al soggetto che ha il potere di rimuovere l'abuso. Ha escluso che il proprietario dell'appartamento soprastante dovesse essere destinatario dell'ordine, poiché dagli atti risultava estraneo alla proprietà della terrazza da demolire. Ha inoltre escluso la necessità della comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di atto vincolato, e ha ritenuto adeguata la motivazione per relationem al diniego di sanatoria, non impugnato e quindi consolidato. L'eventuale applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva ex art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001 appartiene alla fase esecutiva e non incide sulla legittimità dell'ordine demolitorio; perciò non giustificava né il rinvio né un'istruttoria giudiziale. Quanto al divieto di prosecuzione dell'attività commerciale, il TAR ha ritenuto che la mancanza originaria del certificato di agibilità costituisse difetto di un presupposto necessario per la SCIA e per l'esercizio dell'attività di vicinato. L'amministrazione poteva quindi intervenire anche dopo il decorso del termine ordinario di sessanta giorni, purché nel termine previsto dall'art. 21-nonies e in presenza delle relative condizioni, richiamate dall'art. 19, comma 4, l. 241/1990. Il provvedimento è stato ritenuto sufficientemente motivato dal riscontro dell'assenza dell'agibilità, senza necessità di una più ampia ponderazione, anche perché la segnalazione conteneva l'inesatta indicazione dell'esistenza del certificato. Le garanzie partecipative sono state considerate assicurate dalle comunicazioni del 14 marzo e del 10 maggio 2024; la futura regolarizzazione dell'immobile non poteva impedire l'esercizio del potere inibitorio, poiché i requisiti devono sussistere al momento della presentazione della SCIA. Le spese dei giudizi riuniti sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi; il TAR ha riunito i due giudizi per connessione oggettiva e parzialmente soggettiva.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione è giustificato soltanto da situazioni eccezionali; la mera presentazione di un'istanza di fiscalizzazione, ancora da esaminare, non integra tale presupposto.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La documentazione prodotta tardivamente non è stata utilizzata perché irrilevante rispetto alla legittimità degli atti valutata secondo il tempus regit actum.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  La parte che allega il coinvolgimento di un terzo proprietario deve fornire adeguati principi di prova; l'assenza di prova contraria ha consentito al TAR di valorizzare la documentazione comunale.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordine di demolizione può essere rivolto al proprietario, anche non responsabile della realizzazione dell'abuso, in quanto titolare del potere di rimuoverlo; la misura ha natura reale.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  È stato ritenuto applicabile all'intervento qualificato come ristrutturazione edilizia abusiva; l'ordine demolitorio resta legittimo, mentre l'eventuale sanzione pecuniaria sostitutiva è valutata nella fase esecutiva.

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La fiscalizzazione dell'abuso costituisce una possibilità da valutare nella fase esecutiva, successiva e autonoma rispetto all'ordine di demolizione, e non ne condiziona la legittimità.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l'ordine di demolizione, atto vincolato il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 19 l. 241/1990

  In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata.

  La SCIA presuppone la sussistenza dei requisiti al momento della presentazione; decorso il termine assegnato per la conformazione senza regolarizzazione, l'amministrazione può vietare la prosecuzione dell'attività. Il comma 4 consente l'intervento successivo nei limiti e alle condizioni dell'art. 21-nonies.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il TAR ha ritenuto rispettato il termine di dodici mesi e applicabile il potere di intervento successivo sulla SCIA, richiamato dall'art. 19, comma 4; l'assenza originaria di un requisito essenziale e l'inesatta dichiarazione sull'agibilità attenuano l'onere motivazionale dell'amministrazione.

• art. 7 l.r. Sicilia 28/1999

  L'apertura, il trasferimento di sede nelle zone del territorio comunale [...] di un esercizio di vicinato [...] sono soggetti a comunicazione [...]. Nella comunicazione [...] il soggetto interessato dichiara [...] di avere rispettato [...] i regolamenti edilizi e le norme urbanistiche nonché quelle relative alle destinazioni d'uso.

  La conformità urbanistico-edilizia e il rispetto della disciplina edilizia costituiscono presupposti dell'esercizio dell'attività di vicinato; l'agibilità è stata considerata requisito legittimante.

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria va esaminata durante l'esecuzione del ripristino e non rende illegittimo l'ordine demolitorio adottato.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione ha natura reale e può essere legittimamente rivolto al proprietario dell'immobile abusivo anche se questi non ha realizzato materialmente l'abuso, poiché il destinatario è individuato in ragione del potere di rimuovere concretamente la situazione illecita.
• L'ordine di demolizione, quale atto vincolato conseguente all'accertamento dell'abuso edilizio, non richiede di regola la previa comunicazione di avvio del procedimento quando l'apporto partecipativo non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.
• La possibilità di applicare la sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione ex art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001 appartiene alla fase esecutiva, successiva e autonoma rispetto all'ordine demolitorio; essa non incide sulla legittimità dell'ordine né giustifica il rinvio del giudizio di impugnazione.
• L'esercizio di un'attività commerciale segnalata ai sensi della SCIA presuppone la conformità urbanistico-edilizia e l'agibilità dei locali già al momento della presentazione della segnalazione e per tutta la durata dell'attività. La mancanza originaria di tali requisiti consente all'amministrazione di vietare la prosecuzione dell'attività.
• Il decorso del termine ordinario per l'esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA non impedisce ogni successivo intervento amministrativo: ai sensi dell'art. 19, comma 4, l. 241/1990, l'amministrazione può adottare i provvedimenti previsti dal comma 3 alle condizioni e nei limiti dell'art. 21-nonies; l'assenza originaria di un requisito essenziale e una dichiarazione inesatta possono ridurre l'onere motivazionale.
• Il divieto di prosecuzione di un'attività commerciale è adeguatamente motivato dal riscontro dell'assenza dell'agibilità dei locali, poiché tale carenza integra un presupposto ostativo oggettivo e incide su un interesse pubblico preminente; la successiva e incerta regolarizzazione dell'immobile non impedisce l'adozione della misura.

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