Sentenza n. 1096/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, in sintesi: l'erronea o comunque non puntuale individuazione delle opere prive di titolo edilizio, realizzate in difformità dai titoli in sanatoria o già comprese nei provvedimenti di condono; l'illegittimità derivata dell'ordine di demolizione conseguente all'illegittimità del diniego di accertamento di conformità; la necessità di una verificazione o, in subordine, di una consulenza tecnica d'ufficio per ricostruire lo stato legittimo degli immobili, le opere abusive e quelle condonate; nonché l'erroneità della condanna alle spese disposta dal TAR. Il compendio, originariamente costituito da fabbricati con destinazioni e consistenze diverse, era stato interessato nel tempo da condoni, una DIA, frazionamenti, cambi di destinazione d'uso, ampliamenti, chiusure di tettoie e ulteriori opere. Il Comune aveva respinto la domanda di accertamento di conformità rilevando, tra l'altro, il contrasto della destinazione residenziale con la disciplina urbanistica della zona, l'assenza di volumetria assentibile, la localizzazione di opere in area di rispetto ferroviario, la non corrispondenza tra stato dei luoghi e titoli edilizi e la carenza dei requisiti di agibilità. Successivamente aveva ordinato la demolizione e il ripristino dei luoghi per opere eseguite in assenza o in difformità dal titolo. La verificazione disposta in appello ha accertato, per le diverse aree funzionali, una situazione articolata: numerose opere risultavano coperte da titoli di sanatoria, mentre altre opere, tra cui tettoie, ampliamenti, cambi di destinazione d'uso, frazionamenti e locali privi di titolo, risultavano non assentite o difformi; per alcune di esse non era tuttavia esclusa la possibilità di sanatoria alla luce della normativa sopravvenuta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto fondato il motivo relativo all'insufficiente e non chiara individuazione delle opere effettivamente abusive, di quelle condonate e di quelle eventualmente sanabili. La verificazione ha evidenziato la frammentarietà del quadro tecnico-giuridico, la presenza di numerosi titoli di sanatoria e la possibile rilevanza di disposizioni sopravvenute più favorevoli anche per alcune opere e mutamenti di destinazione d'uso. Il confronto tra gli esiti della verificazione e l'istruttoria posta a base del diniego di accertamento di conformità e dell'ordinanza demolitoria ha mostrato che non erano state individuate con sufficiente chiarezza le aree e le opere effettivamente non condonabili. Tale carenza istruttoria ha inciso sulla legittimità dei due provvedimenti. Il Collegio ha quindi annullato sia il diniego di accertamento di conformità sia l'ordinanza di demolizione e ripristino, imponendo all'amministrazione, nel riesercizio del potere, di considerare gli accertamenti compiuti in sede di verificazione. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità tecnico-giuridica della controversia; il Comune è stato invece condannato a sostenere integralmente il compenso del verificatore.

Norme richiamate

• d.P.R. 380/2001

  Disciplina generale dei titoli edilizi, dell'accertamento di conformità e delle sanzioni edilizie applicata alla qualificazione delle opere e all'adozione dei provvedimenti comunali.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale base normativa dell'ordinanza di demolizione per interventi edilizi abusivi.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale base normativa dell'ingiunzione di demolizione e ripristino per interventi eseguiti in assenza o in parziale difformità dal permesso di costruire.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Richiamato con riferimento alla mancanza di volumetria assentibile e agli interventi eseguiti in parziale difformità.

• art. 25 NTA del PRG del Comune di Bari

  Disciplina l'area di rispetto ferroviario nella quale risultavano collocate alcune opere contestate, costituendo un elemento della verifica di conformità urbanistica.

• art. 34 PRG del Comune di Bari

  Indicato dal Comune quale disposizione urbanistica ostativa al cambio di destinazione d'uso residenziale nella zona per attività primarie di tipo A.

• D.M. 5 luglio 1975

  Richiamato dal verificatore per rilevare che le dimensioni delle aperture di alcuni locali non garantivano i rapporti aeroilluminanti minimi richiesti per l'agibilità residenziale.

• artt. 93-94 d.P.R. 380/2001

  Richiamati dal tecnico comunale in relazione alla mancanza di documentazione attestante il deposito strutturale di alcune tettoie.

• art. 47 l.r. Puglia 56/1980

  Richiamato nell'ordinanza comunale quale base per l'ingiunzione di pagamento delle sanzioni amministrative.

• art. 92 c.p.c.

  Applicato per la compensazione delle spese del doppio grado in ragione della complessità delle questioni.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiama l'applicazione dell'art. 92 c.p.c. alla regolazione delle spese nel processo amministrativo.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione adotta un diniego di accertamento di conformità e un successivo ordine di demolizione sulla base di una pluralità di titoli edilizi, condoni, sanatorie e modifiche succedutesi nel tempo, deve individuare in modo puntuale e verificabile quali opere siano legittime, quali siano state sanate, quali siano difformi e quali non siano sanabili; una ricostruzione istruttoria non chiara o frammentaria rende illegittimi i provvedimenti sanzionatori e il diniego presupposto.
• La complessità della vicenda edilizia non esonera l'amministrazione dall'obbligo di compiere un'istruttoria completa e coerente sullo stato legittimo dell'immobile e di motivare specificamente in ordine alla consistenza e alla sanabilità di ciascuna opera contestata.
• Nel riesercizio del potere conseguente all'annullamento di un diniego di accertamento di conformità e di un ordine di demolizione, l'amministrazione deve considerare gli accertamenti tecnici emersi nel giudizio e rivalutare le opere alla luce della disciplina vigente, comprese eventuali disposizioni sopravvenute rilevanti ai fini della sanabilità.
• L'illegittimità dell'istruttoria relativa all'individuazione delle opere abusive incide sia sul diniego di accertamento di conformità sia sul conseguente ordine di demolizione, quando quest'ultimo si fondi sulla medesima ricostruzione amministrativa dello stato dei luoghi.

Come è indicizzato