Sentenza n. 136/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente, dopo avere ottenuto una precedente sentenza che aveva dichiarato l'illegittimità del silenzio ministeriale e ordinato la conclusione del procedimento, ha impugnato il provvedimento con cui il Ministero ha rigettato la domanda di riconoscimento del titolo rumeno. Il diniego era fondato, in primo luogo, sulla mancanza di una qualifica professionale rumena abilitante all'esercizio della professione di docente di sostegno in Romania; in secondo luogo, sulla ritenuta radicale diversità della formazione estera rispetto a quella italiana, per l'assenza di specifici contenuti sulle diverse disabilità, di laboratori distinti per ordine e grado scolastico, di adeguata documentazione sul tirocinio e di un esame finale; infine, sull'impossibilità di colmare le differenze mediante misure compensative. La ricorrente ha dedotto difetto di istruttoria e di motivazione, violazione delle garanzie partecipative per omesso preavviso di rigetto, contrasto con la direttiva 2005/36/CE e con i principi elaborati dalla giurisprudenza europea e nazionale, nonché omessa valutazione concreta della formazione estera e dell'esperienza professionale maturata in Italia come docente di sostegno. L'azione inizialmente proposta come reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a. è stata convertita in azione ordinaria di annullamento ai sensi dell'art. 32, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego. Ha ritenuto che la mancanza dell'attestazione dell'autorità rumena circa la possibilità di esercitare in Romania la professione di docente di sostegno non fosse automaticamente ostativa al riconoscimento: l'Amministrazione doveva comunque verificare in concreto il livello di competenza acquisito, comparando titolo, formazione ed esperienza con i requisiti italiani. Il Ministero avrebbe dovuto chiedere le integrazioni documentali e le informazioni necessarie, anziché desumere l'inidoneità della formazione dalla documentazione sintetica presentata. È stato inoltre ritenuto illegittimo l'omesso preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, trattandosi di procedimento a istanza di parte e di esercizio di un potere non rigidamente vincolato. Non era applicabile l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché non era palese che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso e, per l'omissione del preavviso di rigetto nei procedimenti discrezionali, non opera il meccanismo di sanatoria processuale previsto per la mancata comunicazione di avvio. Il giudizio ministeriale sulla radicale diversità della formazione è stato ritenuto scarsamente motivato e non adeguatamente istruito: il titolo documentava un tirocinio di 150 ore e presentava sovrapposizioni tematiche con la formazione italiana, mentre l'Amministrazione non aveva esaminato concretamente il curriculum e l'esperienza di insegnamento maturata in Italia. Il Ministero avrebbe dovuto valutare congiuntamente formazione estera ed esperienza professionale e considerare anche l'eventuale imposizione di misure compensative, comprese attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio. L'Amministrazione è stata quindi obbligata a riesaminare l'istanza, previa instaurazione del contraddittorio procedimentale, con approfondita valutazione della formazione complessiva e del servizio svolto. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni

  L'Amministrazione deve verificare la completezza della documentazione e richiedere le integrazioni necessarie prima di decidere sulla domanda di riconoscimento.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 206/2007

  invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano

  L'autorità competente deve acquisire dal richiedente le informazioni necessarie al confronto tra la formazione estera e quella italiana e, se occorre, rivolgersi alle autorità dello Stato di origine.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti a istanza di parte il preavviso di rigetto deve precedere il diniego, consentendo all'interessato di conoscere e contestare le ragioni ostative; la sua omissione rileva quando il potere esercitato è discrezionale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La disposizione non salva il diniego adottato senza preavviso di rigetto in un procedimento discrezionale e non è applicabile quando non sia palese l'immutabilità dell'esito.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione dell'azione proposta come reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a. in ordinaria azione di annullamento.

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Costituiva la base dell'azione inizialmente proposta quale reclamo nell'ambito del giudizio di ottemperanza.

• direttiva 2005/36/CE

  Il riconoscimento delle qualifiche professionali richiede una valutazione concreta e comparativa della formazione e dell'esperienza, anche quando manchino alcuni documenti o emergano differenze sostanziali; tali differenze possono essere colmate mediante misure compensative.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  La mancanza dei documenti attestanti la qualifica professionale non consente di rigettare automaticamente la domanda, dovendosi verificare in concreto le competenze acquisite.

• art. 14, par. 1, direttiva 2005/36/CE

  se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante

  Anche in presenza di divergenze sostanziali l'autorità può e deve valutare l'adozione di misure compensative proporzionate.

• D.M. 30 settembre 2011

  Costituisce il parametro italiano per il confronto tra il percorso estero e la formazione richiesta per la specializzazione nelle attività di sostegno.

• art. 16 d.lgs. 207/2006

  È richiamato quale termine entro il quale l'Amministrazione avrebbe dovuto provvedere sulla domanda di riconoscimento, la cui inosservanza aveva determinato il precedente ricorso contro il silenzio.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, l'assenza di uno dei documenti o attestati previsti dalla disciplina europea non consente un rigetto automatico: l'autorità competente deve verificare in concreto le competenze risultanti dalla formazione e dall'esperienza dell'interessato e compararle con quelle richieste nello Stato ospitante.
• Quando la documentazione prodotta per il riconoscimento risulta incompleta o non consente di valutare le eventuali differenze sostanziali tra la formazione estera e quella nazionale, l'Amministrazione deve richiedere le integrazioni e le informazioni necessarie prima di adottare il diniego.
• Nel procedimento a istanza di parte per il riconoscimento di una qualifica professionale, l'omesso preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 determina l'illegittimità del provvedimento quando l'Amministrazione esercita un potere non rigidamente vincolato, poiché l'interessato deve poter interloquire sulle ragioni ostative prima della decisione finale.
• La valutazione dell'equivalenza di una formazione estera deve considerare congiuntamente il percorso formativo seguito all'estero e l'esperienza professionale maturata, anche nello Stato ospitante; una motivazione meramente assertiva o tautologica sull'inidoneità dell'esperienza non soddisfa l'obbligo di motivazione.
• Anche quando emergano differenze sostanziali tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante, l'autorità deve valutare concretamente se tali differenze possano essere colmate mediante misure compensative proporzionate, quali attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio.

Come è indicizzato