Cassazione Civile, Ordinanza n. 35872/2022 del 06/12/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da un giudizio risarcitorio conseguente all'alluvione del 5 maggio 1998, in cui erano stati ritenuti responsabili, in sede penale, il sindaco pro tempore del Comune di Sarno e, in via solidale come responsabili civili, la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell'interno e il Comune. Dopo la condanna al risarcimento in favore dei familiari delle vittime, le amministrazioni statali avevano agito in regresso contro il sindaco e contro il Comune per recuperare quanto versato. La Corte d'appello aveva negato il regresso verso il Comune, ritenendo che l'art. 2055 c.c. operi solo tra corresponsabili che abbiano concorso colposamente alla produzione del danno e non tra soggetti responsabili per fatto altrui, ritenuti estranei alla causazione dell'evento. Con il ricorso per cassazione le amministrazioni statali hanno sostenuto, con il primo motivo, che la responsabilità del Comune e delle amministrazioni statali dovesse qualificarsi come responsabilità diretta per fatto proprio, in ragione dell'immedesimazione organica dell'ex sindaco e dell'art. 28 Cost., perché le omissioni contestate riguardavano l'esercizio delle funzioni di protezione civile; in subordine, con il secondo motivo, hanno dedotto che, anche ove si fosse trattato di responsabilità per fatto altrui, il regresso ex art. 2055, comma 2, c.c. sarebbe comunque ammissibile tra coobbligati solidali con titoli diversi.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo, ritenendo errata la qualificazione della responsabilità del Comune come mera responsabilità indiretta. Ha affermato che l'omesso esercizio del potere autoritativo, quando inerente a funzioni istituzionali, integra attività amministrativa illegittima e quindi responsabilità diretta della pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 2043 c.c. Ha conseguentemente ritenuto ammissibile l'azione di regresso ex art. 2055, comma 2, c.c. e ha cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d'appello di Salerno, in diversa composizione, anche per le spese. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito.

Norme richiamate

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  Norma processuale usata come parametro per denunciare la violazione e falsa applicazione di norme di diritto sostanziale.

• art. 28 Cost.

  Richiamato per sostenere l'imputazione diretta alla pubblica amministrazione del fatto del suo organo nell'esercizio delle funzioni.

• artt. 22 e 23 del d.P.R. n. 3 del 1957

  Richiamati nel primo motivo in tema di responsabilità e regresso delle amministrazioni pubbliche.

• art. 185 c.p.

  Richiamato come base della domanda risarcitoria conseguente al reato.

• art. 2043 c.c.

  La Corte lo individua come fondamento della responsabilità diretta della pubblica amministrazione anche quando il potere autoritativo sia stato illegittimamente omesso.

• art. 2049 c.c.

  Richiamato per il diverso criterio di responsabilità indiretta, applicabile solo quando la condotta sia estranea all'attività istituzionale.

• art. 2055, secondo comma, c.c.

  La Corte ritiene applicabile il regresso tra coobbligati solidali anche nel caso di responsabilità diretta della pubblica amministrazione, una volta esclusa la qualificazione come responsabilità per fatto altrui.

• art. 2055, terzo comma, c.c.

  Richiamato nel ricorso come disciplina del regresso tra corresponsabili solidali.

• art. 113 c.p.

  Richiamato nella descrizione del reato per il quale il sindaco era stato condannato.

• art. 40 c.p.

  Richiamato nella descrizione del reato per il quale il sindaco era stato condannato.

• art. 589 c.p.

  Richiamato nella descrizione del reato di omicidio colposo plurimo accertato in sede penale.

• legge n. 225 del 1992

  Richiamata per qualificare le funzioni di protezione civile esercitate dal sindaco.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione può essere qualificata come responsabilità diretta ex art. 2043 c.c. non solo quando l'illecito si traduca in un formale provvedimento amministrativo, ma anche quando consista nell'illegittimo omesso esercizio di un potere autoritativo dovuto.
• L'omissione di un atto dovuto nell'esercizio di funzioni istituzionali non è un mero comportamento materiale, ma un contegno imputabile all'ente quale esercizio illegittimo della funzione pubblica.
• Quando più soggetti siano obbligati in solido al risarcimento del danno, il regresso ex art. 2055 c.c. resta esperibile una volta accertata la solidarietà e l'imputazione della responsabilità, senza che la sola qualificazione formale del titolo escluda il meccanismo di rivalsa.
• Nel valutare la responsabilità dell'ente per il fatto del proprio organo, occorre distinguere tra attività istituzionale, che comporta immedesimazione organica e responsabilità diretta, e attività estranea ai compiti pubblici, che può invece ricadere nello schema della responsabilità indiretta ex art. 2049 c.c.

Come è indicizzato