Sentenza del 29/05/2015 n. 11256 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’avviso di rettifica IVA per il 1987, con cui erano stati recuperati L. 93.234.000 per detrazione d’imposta ritenuta indebita e applicate le relative sanzioni sui canoni incassati dall’Autorità Portuale per la concessione di beni del demanio marittimo. La Commissione Tributaria Centrale, con decisione n. 803 depositata il 1° ottobre 2010, aveva annullato l’avviso, qualificando l’attività come istituzionale e pubblicistica. L’Agenzia delle Entrate ha impugnato tale decisione per violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 10, comma 1, n. 8, e 19 del D.P.R. n. 633/1972, sostenendo che i canoni dovessero essere esenti, anziché esclusi dall’IVA, e che l’Autorità fosse soggetto passivo IVA, con conseguente detraibilità dell’imposta sugli acquisti. L’Autorità ha proposto ricorso incidentale condizionato: ha eccepito che la Commissione di secondo grado non aveva dichiarato inammissibile una domanda nuova dell’Amministrazione in appello e ha contestato la legittimità delle sanzioni, invocando l’incertezza normativa e la sanatoria prevista dalla L. n. 154/1988, art. 9.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso principale. Ha ritenuto che le Autorità portuali siano enti pubblici non economici e che la gestione delle concessioni di beni del demanio marittimo, nel caso esaminato, rientri nelle funzioni istituzionali di pubblico interesse e non costituisca attività imprenditoriale: i relativi canoni non sono quindi corrispettivi imponibili ai fini IVA. La Corte ha inoltre richiamato la disciplina sopravvenuta della L. n. 296/2006, art. 1, comma 993, applicabile al giudizio, che conferma l’esclusione dall’IVA dei canoni concessori delle Autorità portuali. Il ricorso incidentale condizionato dell’Autorità è stato dichiarato assorbito, senza esame dei singoli motivi. Le spese del giudizio di legittimità sono state compensate per l’evoluzione della giurisprudenza e le novità normative intervenute dopo la proposizione del ricorso.

Norme richiamate

• D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 4

  Non costituiscono, quindi, esercizio di attività commerciate, ai fini che interessano il presente giudizio, le funzioni statali svolte in via istituzionale, nella fattispecie, dalle Autorità portuali con conseguente esenzione dall'applicazione dell'Iva.

  Le attività svolte dall’Autorità portuale nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali di pubblico interesse non configurano attività commerciale rilevante ai fini IVA.

• Legge 28 gennaio 1994, n. 84, artt. 6, 12 e 18

  L'attribuzione di tali poteri di vigilanza e sanzionatori è ascrivibile all'esercizio di un pubblico potere, in quanto l'operatore privato potrebbe avvalersi soltanto dei normali rimedi civilistici, quali le richieste di annullamento di risoluzione de contratto, l'eccezione di inadempimento, etc..

  La disciplina delle Autorità portuali e i poteri pubblicistici di approvazione, controllo, vigilanza e revoca sulle concessioni qualificano la gestione del demanio come funzione istituzionale, non come ordinaria attività d’impresa.

• Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 993

  La L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 993 (c.d. Legge finanziaria per il 2007) prevede, al riguardo, che "gli atti di concessione demaniali rilasciati dalle autorità portuali, in ragione della natura giuridica di enti pubblici non economici delle autorità medesime, restano assoggettati alla sola imposta proporzionale di registro e i relativi canoni non costituiscono corrispettivi imponibili ai fini dell'imposta sul valore aggiunto. Gli atti impositivi o sanzionato rifondati sull'applicazione del valore aggiunto ai canoni demaniali marittimi introitati dalle autorità portuali perdono efficacia e i relativi procedimenti tributari si estinguono".

  La disposizione esclude dall’IVA i canoni delle concessioni demaniali rilasciate dalle Autorità portuali, in ragione della loro natura di enti pubblici non economici; gli atti impositivi fondati sull’assoggettamento di tali canoni all’IVA perdono efficacia.

• Sesta direttiva 77/388/CEE del Consiglio, art. 4, n. 5

  Tale conclusione è aderente ai principi del diritto comunitario in quanto ai sensi dell'art. 4, n. 5, della 6^ direttiva 17 maggio 1977, n. 77/388/Cee, "gli Stati, le regioni, le province, i comuni e gli altri organismi di diritto pubblico non sono considerati soggetti passivi per le attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche Autorità, anche quando, in relazione a tali attività od operazioni percepiscono diritti, canoni, contributi o retribuzioni".

  Un organismo di diritto pubblico non è soggetto passivo IVA per le attività esercitate come pubblica autorità, anche quando percepisce canoni o altri pagamenti.

• Trattato che istituisce la Comunità europea, art. 4, comma 1

  Trattasi di principi, vincolanti, aderenti alla normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato e posti anche a tutela della concorrenza che costituisce un fondamentale principio dell'Ordinamento comunitario, ai sensi dell'art. 4, comma 1, del Trattato che stabilisce infatti che si deve realizzare "un'economia di mercato aperta e di libera concorrenza".

  L’inquadramento IVA degli organismi pubblici va letto in coerenza con la tutela della concorrenza e con il principio di un’economia di mercato aperta; nel caso concreto, la Corte ha ritenuto prevalente la natura istituzionale dell’attività portuale.

• Codice di procedura civile, art. 360, n. 3

  È la disposizione processuale indicata dall’Agenzia come parametro del ricorso per cassazione per violazione o falsa applicazione di legge; il motivo è stato rigettato.

• Codice di procedura civile, art. 112; D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 25

  Sono stati invocati dall’Autorità nel motivo incidentale condizionato relativo alla dedotta domanda nuova proposta dall’Amministrazione in appello. La Corte ha dichiarato assorbito il ricorso incidentale e non ha deciso tale questione.

• Legge 8 aprile 1988, n. 154, art. 9

  È stata invocata dall’Autorità, insieme all’incertezza obiettiva sulla normativa, a sostegno della contestazione delle sanzioni. Il motivo incidentale è rimasto assorbito e la Corte non ne ha valutato il merito.

Massime di principio

• Per stabilire se i canoni pagati per una concessione demaniale siano soggetti a IVA, non basta constatare che vi sia un pagamento: occorre verificare se l’ente agisca come operatore economico oppure eserciti una funzione pubblica istituzionale.
• La natura dell’ente, i compiti attribuiti dalla legge e i poteri pubblicistici di controllo, vigilanza e revoca sulle concessioni sono elementi rilevanti per distinguere l’attività istituzionale da quella d’impresa.
• Per le concessioni demaniali rilasciate dalle Autorità portuali, la disciplina introdotta dall’art. 1, comma 993, della L. n. 296/2006 esclude che i relativi canoni costituiscano corrispettivi imponibili IVA; la decisione ha ritenuto tale disciplina sopravvenuta applicabile anche al giudizio pendente.
• Un ricorso incidentale espressamente condizionato può essere dichiarato assorbito quando il rigetto del ricorso principale rende non necessario esaminare le questioni subordinate.