Sentenza n. 2613/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente, subentrata in un'attività commerciale esercitata nei locali di viale Giulio Cesare 189, ha impugnato due determinazioni dirigenziali con cui Roma Capitale ha disposto la cessazione della vendita di souvenir, nonché l'art. 17, comma 1, della D.A.C. n. 109/2023, recante il regolamento per l'esercizio delle attività commerciali e artigianali nella città storica. Ha dedotto: carenza assoluta di potere e violazione dell'art. 23 Cost. e del principio di legalità, sostenendo che il regolamento comunale avrebbe introdotto una sanzione non prevista dalla legge; violazione del ne bis in idem e dell'art. 41 Cost., per la pretesa duplicazione di una sanzione pecuniaria e della successiva cessazione dell'attività; irretroattività e inapplicabilità del regolamento a un'attività originariamente avviata sulla base di una SCIA del 2017; irragionevolezza e sproporzione della misura; difetto di istruttoria e motivazione, per mancata individuazione degli articoli qualificati come souvenir; violazione delle garanzie partecipative e mancata comunicazione di avvio del procedimento. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria. Dagli atti è emerso che la SCIA presentata dalla ricorrente nel 2023 non comprendeva la vendita di souvenir, mentre un sopralluogo della Polizia Locale aveva documentato l'esposizione e la vendita di portachiavi, souvenir e gadget calcistici.

La decisione

Il TAR ha dichiarato in parte inammissibile e per il resto respinto il ricorso. Ha ritenuto che le determinazioni impugnate non applicassero la sanzione di sospensione prevista dall'art. 17, comma 1, della D.A.C. n. 109/2023, ma esercitassero il diverso potere di inibire la prosecuzione di un'attività commerciale non consentita nel Sito UNESCO e svolta in difformità dal titolo abilitativo. Ne è derivata la carenza di interesse all'impugnazione della disposizione sanzionatoria regolamentare. Ha escluso il ne bis in idem, poiché la cessazione dell'attività aveva natura ripristinatoria e non costituiva una seconda sanzione per il medesimo fatto. Ha respinto la censura temporale, rilevando che la SCIA del 2023, titolo rilevante per l'attività della ricorrente, non comprendeva la vendita di souvenir; inoltre, i limiti regolamentari erano applicabili anche alle attività subentranti o trasferite, per evitare una discriminazione tra operatori già titolati e nuovi operatori. Ha ritenuto legittima e proporzionata la limitazione della libertà economica, poiché riguardava soltanto la vendita di una specifica categoria di articoli e perseguiva rilevanti interessi pubblici connessi alla tutela del centro storico, del decoro urbano, della sicurezza e dei beni culturali. Ha escluso il difetto di istruttoria e motivazione, poiché il verbale della Polizia Locale, richiamato nella determinazione, indicava il genere e il numero degli articoli rinvenuti e specificava quelli qualificabili come souvenir. Ha ritenuto non necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di atto necessitato e, comunque, adottato dopo un precedente provvedimento notificato per le medesime ragioni, poi rettificato. Ha respinto la domanda risarcitoria per mancanza dell'illegittimità degli atti e, quindi, dell'antigiuridicità del fatto. Le spese sono state compensate, anche in considerazione del precedente accoglimento della domanda cautelare.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La censura di carenza assoluta di potere è stata respinta perché l'amministrazione non ha esercitato il potere sanzionatorio regolamentare, ma il diverso potere di inibire un'attività commerciale non consentita e svolta in difformità dal titolo abilitativo.

• art. 23 Cost.

  Il principio di legalità e la riserva di legge in materia sanzionatoria non risultano violati, poiché le determinazioni non hanno irrogato la sanzione regolamentare di sospensione, ma hanno disposto la cessazione dell'attività abusivamente esercitata.

• art. 41 Cost.

  La limitazione della libertà di iniziativa economica è stata ritenuta proporzionata, in quanto circoscritta alla vendita di souvenir e giustificata da rilevanti interessi pubblici di tutela del centro storico e del Sito UNESCO.

• art. 16, comma 1, lettera a), D.A.C. n. 109/2023

  La disposizione è stata applicata quale base del divieto di apertura e prosecuzione della vendita di souvenir nel Sito UNESCO per il periodo previsto dal regolamento.

• art. 17, comma 1, D.A.C. n. 109/2023

  In caso di violazione delle prescrizioni di cui al presente Regolamento, sarà applicata la sanzione amministrativa della sospensione dell’attività svolta dall’esercizio commerciale o artigianale, fino all’adeguamento alle medesime prescrizioni.

  La disposizione non è stata applicata nel caso concreto; pertanto, la ricorrente è stata ritenuta priva di interesse a impugnarla.

• art. 19 l. 241/1990

  Il potere esercitato è stato ricondotto, a tutto concedere, ai poteri di inibizione dell'attività intrapresa mediante SCIA quando essa non sia consentita.

• art. 3 l. 241/1990

  Non è stato ravvisato difetto di motivazione, poiché la determinazione richiamava il sopralluogo della Polizia Locale, che indicava specificamente gli articoli qualificati come souvenir.

• art. 6 l. 241/1990

  La censura relativa alle garanzie partecipative è stata respinta, ritenendo non necessaria la comunicazione di avvio in presenza di un'attività vincolata e di un precedente atto già notificato per le medesime ragioni.

• art. 21-octies l. 241/1990

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione alle garanzie procedimentali, ma il giudice ha escluso la necessità della comunicazione di avvio perché essa sarebbe stata inutiliter data.

• art. 2043 c.c.

  La domanda risarcitoria è stata respinta perché la legittimità degli atti escludeva l'antigiuridicità del fatto e l'ingiustizia del danno.

Massime di principio

• Quando un'amministrazione dispone la cessazione di un'attività commerciale esercitata in difformità dal titolo abilitativo e non consentita dalla disciplina regolamentare dell'area, il provvedimento può avere natura inibitoria o ripristinatoria, distinta da quella sanzionatoria, anche se la disciplina regolamentare prevede separatamente una sanzione di sospensione.
• L'impugnazione di una disposizione regolamentare presupposta è inammissibile per carenza di interesse quando il provvedimento applicativo non ne abbia fatto applicazione, ma sia fondato su un diverso potere inibitorio relativo all'esercizio abusivo dell'attività.
• Il divieto regolamentare di determinate attività commerciali in un'area storica o tutelata può applicarsi anche agli operatori subentranti o alle attività trasferite, quando ciò sia necessario per assicurare l'effettività della disciplina di tutela ed evitare irragionevoli disparità tra operatori.
• La cessazione della vendita di una specifica categoria di prodotti non viola il principio del ne bis in idem quando si cumula con una precedente sanzione pecuniaria avente natura afflittiva, poiché la cessazione costituisce misura ripristinatoria o inibitoria distinta.
• La limitazione della libertà di iniziativa economica è proporzionata quando incide soltanto su una specifica attività o categoria merceologica e risulta giustificata da rilevanti interessi pubblici di tutela del centro storico, del decoro urbano, della sicurezza o dei beni culturali.
• La comunicazione di avvio del procedimento può essere omessa quando l'esito dell'attività amministrativa è necessitato dalla disciplina applicabile e la partecipazione sarebbe inutiliter data, anche alla luce di un precedente provvedimento già notificato per i medesimi fatti.

Come è indicizzato