Sentenza n. 6449/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento ministeriale di decadenza dal finanziamento PNRR. Il progetto riguardava la demolizione e ricostruzione di un edificio scolastico. Nella domanda era stato indicato l’indirizzo di un edificio pubblico sito in viale Guglielmo Marconi, mentre la scheda tecnica descriveva un edificio sito in via Teofilo Patini. Il Ministero aveva ritenuto che l’ammissione fosse stata ottenuta sulla base di una rappresentazione erronea dell’immobile e che non fosse stata dimostrata la proprietà pubblica dell’edificio di via Patini. Il Comune ha dedotto, in appello, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, l’assenza dei presupposti per l’autotutela, il superamento del termine di dodici mesi, la lesione dell’affidamento e la violazione dei principi di buona fede e collaborazione. Ha inoltre contestato l’erronea valutazione della proprietà pubblica dell’edificio e dell’area e l’insufficiente istruttoria del TAR. Il Ministero e la Presidenza del Consiglio hanno proposto appello incidentale, sostenendo che il superamento del termine di dodici mesi fosse giustificato dalle dichiarazioni del Comune, che l’edificio fosse di proprietà privata, che fosse stato costruito prima del 1952 senza previa verifica negativa dell’interesse culturale e che la decadenza fosse vincolata ai sensi dell’art. 10 dell’accordo di concessione per realizzazione di un intervento diverso da quello autorizzato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale e respinto quello incidentale, riformando la sentenza del TAR e accogliendo il ricorso di primo grado. La verificazione ha accertato che l’edificio di via Teofilo Patini e l’area interessata erano integralmente di proprietà comunale alla data della candidatura. Le risultanze catastali, aventi funzione meramente ricognitiva, non prevalgono sui titoli trascritti e sugli atti negoziali; la ricostruzione storica degli atti del 1951 e del 1995 confermava la proprietà comunale. La scheda tecnica allegata alla candidatura indicava l’ingresso in via Teofilo Patini e descriveva l’immobile come centro culturale, rendendo non univoca l’indicazione di viale Marconi e incompatibile quest’ultima con l’edificio inagibile. Il Ministero, inoltre, dopo avere rilevato la divergenza, aveva avviato un’istruttoria per verificare proprio la proprietà pubblica dell’edificio di via Patini, mostrando di non considerare la diversa indicazione dell’indirizzo ostativa in modo definitivo. Non era quindi coerente richiamare successivamente la modifica dell’edificio originariamente candidato. Tale contraddizione tra la condotta istruttoria e la motivazione finale integra eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca. La verificazione ha inoltre accertato che l’edificio era stato ultimato non prima della seconda metà del 1952; pertanto non sussisteva il presupposto temporale per imporre la previa verifica dell’interesse culturale ai sensi del d.lgs. 42/2004 e dell’avviso. Il riferimento generico alla l. 23/1996 non rendeva requisito di esclusione l’iscrizione all’anagrafe dell’edilizia scolastica; in caso di clausole ambigue opera il favor participationis. La motivazione relativa al numero dei bambini era insufficiente, poiché il Comune aveva prodotto l’attestazione richiesta e il provvedimento non spiegava perché essa non fosse idonea. È stata inoltre ritenuta inammissibile l’integrazione postuma della motivazione operata in giudizio dall’amministrazione. Il primo motivo dell’appello principale, relativo all’art. 21-nonies e al termine di dodici mesi, è stato assorbito. Sono state compensate le spese del doppio grado, mentre le spese della verificazione sono state poste in solido a carico delle amministrazioni statali, con diritto del Comune alla ripetizione dell’anticipo versato.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La questione relativa al superamento del termine per l’annullamento d’ufficio è stata assorbita; il giudice non l’ha quindi definita nel merito.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio impone collaborazione sia al privato, tenuto a una particolare diligenza nella domanda, sia all’amministrazione, tenuta a un esame attento e completo della domanda e dei suoi allegati.

• artt. 4 e 5 dell’avviso pubblico del 2 dicembre 2021

  Prevedono i requisiti dei progetti finanziabili e, in particolare, la proprietà pubblica dell’edificio oggetto dell’intervento.

• art. 8, comma 3, lett. b), punto 6, dell’avviso pubblico del 2 dicembre 2021

  gli edifici pubblici adibiti ad uso scolastico con data di costruzione precedente all’anno 1952 devono essere stati sottoposti a verifica di interesse culturale, il cui esito negativo va allegato alla candidatura

  La verifica negativa dell’interesse culturale è richiesta per gli edifici con data di costruzione anteriore al 1952; tale presupposto non ricorreva, essendo l’edificio ultimato non prima della seconda metà del 1952.

• art. 8, comma 3, lett. b), punto 16, dell’avviso pubblico del 2 dicembre 2021

  Impone l’indicazione del numero dei bambini destinatari dell’intervento, ma la relativa motivazione di decadenza è illegittima se non spiega perché la documentazione prodotta dal Comune non sia idonea.

• art. 10 dell’accordo di concessione

  realizzazione di un intervento diverso rispetto a quello autorizzato

  Il richiamo a tale causa di decadenza non può essere introdotto per la prima volta in giudizio; inoltre, nel caso concreto, non risultava realizzato un intervento diverso, poiché la scheda tecnica riconduceva il progetto all’edificio di via Patini.

• art. 7 l. 23/1996

  Il generico richiamo alla legge sull’edilizia scolastica nell’avviso non rendeva l’iscrizione all’anagrafe dell’edilizia scolastica un requisito di ammissibilità a pena di esclusione.

• artt. 10, comma 1, e 12, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004

  Il regime di verifica dell’interesse culturale per i beni pubblici non operava, nel caso concreto, poiché l’edificio non aveva raggiunto il requisito temporale previsto.

• art. 64 c.p.a.

  Rileva con riferimento all’istruttoria e alla valutazione degli elementi probatori, compresa la verificazione disposta dal giudice.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base normativa per l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle persone fisiche.

• art. 10 GDPR

  Richiamato quale ulteriore fondamento dell’oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Il principio di leale collaborazione nei rapporti tra privato e pubblica amministrazione comporta obblighi reciproci: il richiedente deve compilare la domanda con diligenza qualificata, ma l’amministrazione deve esaminare attentamente e integralmente sia la domanda sia la documentazione allegata, attivando gli approfondimenti necessari quando emergano elementi contraddittori.
• Quando la domanda di finanziamento contiene indicazioni apparentemente divergenti, la diversa indicazione formale dell’indirizzo non è decisiva se gli allegati tecnici consentono di individuare l’immobile effettivamente candidato; l’amministrazione che, dopo aver rilevato la divergenza, svolge un’istruttoria sul possesso dei requisiti dell’immobile indicato negli allegati non può poi qualificare la medesima divergenza come causa autonoma di decadenza senza una motivazione coerente.
• Sussiste eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca quando la stessa amministrazione, nel corso del procedimento, considera un elemento non ostativo e svolge l’istruttoria sul presupposto opposto, ma nel provvedimento finale lo utilizza come ragione di esclusione o decadenza senza spiegare il mutamento di valutazione.
• Le risultanze catastali hanno funzione meramente ricognitiva e fiscale e non costituiscono prova della proprietà; l’accertamento della titolarità di un bene deve fondarsi principalmente sui titoli negoziali trascritti e sulla ricostruzione storica dei trasferimenti, potendo le risultanze catastali essere superate dagli atti di provenienza.
• Il generico richiamo, in un avviso pubblico, alla normativa sull’anagrafe dell’edilizia scolastica non consente di qualificare l’iscrizione all’anagrafe come requisito di ammissibilità a pena di esclusione. In presenza di clausole ambigue deve preferirsi, secondo il favor participationis, l’interpretazione che non restringa ingiustificatamente la partecipazione.
• La motivazione del provvedimento deve spiegare le ragioni per cui la documentazione prodotta dall’interessato non supera le criticità contestate; non è sufficiente un richiamo generico al mancato superamento delle criticità, né è consentita un’integrazione postuma della motivazione mediante nuove ragioni introdotte in giudizio.

Come è indicizzato