Sentenza n. 382/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, aggiudicataria di una procedura per la fornitura di vaccini e titolare di una convenzione quadro comprendente anche il vaccino pneumococcico coniugato 15-valente, aveva rilevato un numero di ordinativi da parte dell’ASL di Oristano significativamente inferiore rispetto al fabbisogno atteso e ai volumi delle altre aziende sanitarie regionali. Presentava quindi un’istanza di accesso, ai sensi degli artt. 22 e seguenti della l. n. 241/1990, dell’art. 35 del d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013, chiedendo documenti relativi alle comunicazioni e agli atti interni sull’utilizzo dei vaccini 13-, 15- e 20-valenti, alle procedure di approvvigionamento, ai preventivi, contratti, ordinativi e documenti fiscali, nonché alle eventuali valutazioni medico-scientifiche poste a fondamento dell’affidamento a terzi o dell’utilizzo di prodotti diversi da quello aggiudicato. L’ASL, con due note, si limitava a invitare la società a rivolgersi ad ARES, senza dichiarare espressamente di non detenere i documenti, né attestare la loro inesistenza o pronunciarsi sulla concreta ostensibilità. La ricorrente deduceva violazione della disciplina sull’accesso e sulla trasparenza, dei principi di trasparenza e buon andamento, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione e istruttoria, sviamento ed elusione dell’obbligo di provvedere. Sosteneva inoltre la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, anche difensivo, in quanto aggiudicataria e fornitrice nell’ambito della convenzione. L’ASL eccepiva di non essere detentrice della documentazione e giustificava il limitato impiego del vaccino 15-valente con la scelta dei sanitari di utilizzare il vaccino 20-valente, ritenuto dotato di maggiore copertura.

La decisione

Il TAR accoglie il ricorso ex art. 116 c.p.a. e accerta il diritto della società ad accedere alla documentazione richiesta, nei limiti della sua effettiva esistenza e detenzione da parte dell’ASL. Il giudice ritiene illegittimo il comportamento dell’amministrazione, che non poteva limitarsi a un generico rinvio ad altra amministrazione o a una risposta interlocutoria. In base ai principi di correttezza, buona fede e leale collaborazione, nonché alla disciplina dell’accesso documentale, l’amministrazione che affermi di non detenere i documenti deve renderne una dichiarazione formale, chiara, univoca ed espressa, assumendosi la responsabilità della relativa attestazione; non è sufficiente una mera indicazione informale dell’ente ritenuto competente, né una dichiarazione contenuta negli atti difensivi. Inoltre, le stesse difese dell’ASL, secondo cui essa avrebbe continuato a utilizzare il vaccino 20-valente per la fascia pediatrica sulla base di scelte dei sanitari competenti, presuppongono l’eventuale esistenza di determinazioni, indirizzi, protocolli o atti tecnico-organizzativi relativi all’impiego dei vaccini. Tali atti, ove esistenti e detenuti, rientrano nell’oggetto dell’istanza perché connessi all’esecuzione della convenzione, alle modalità di approvvigionamento e utilizzo dei vaccini e alla verifica degli obblighi contrattuali. L’ASL è quindi tenuta, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, a consentire l’accesso e l’estrazione di copia degli atti richiesti, ove esistenti e detenuti, oppure ad attestare formalmente, con atto espresso e motivato, la loro eventuale inesistenza o mancata detenzione, specificandone le ragioni. Le spese, pari a euro 2.000 oltre accessori, sono poste a carico dell’amministrazione resistente.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito per la tutela del diritto di accesso; il ricorso è stato accolto con accertamento del diritto e ordine all’amministrazione di ostendere i documenti o attestare formalmente la loro inesistenza o mancata detenzione.

• artt. 22 ss. l. n. 241/1990

  Fondano il diritto di accesso documentale e impongono all’amministrazione di pronunciarsi sull’istanza in modo effettivo e non meramente interlocutorio.

• art. 24, comma 7, l. n. 241/1990

  È richiamato dalla ricorrente quale fondamento dell’accesso difensivo, strumentale alla tutela in giudizio dei propri diritti e interessi.

• art. 25, comma 2, l. n. 241/1990

  È richiamato in relazione all’obbligo dell’amministrazione di fornire una risposta motivata all’istanza di accesso.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Impone il rispetto dei principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra amministrazione e cittadini; tali principi vietano risposte ambigue, rinvii generici e condotte elusive dell’obbligo di provvedere.

• art. 35 d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato quale base normativa dell’accesso nella materia dei contratti pubblici, compresa la documentazione relativa alla fase esecutiva dell’affidamento.

• art. 5 d.lgs. n. 33/2013

  È richiamato dalla ricorrente quale ulteriore fondamento dell’istanza di accesso civico generalizzato.

• art. 6, comma 2, d.P.R. n. 184/2006

  È richiamato in relazione agli obblighi dell’amministrazione destinataria dell’istanza di accesso e alla necessità di una risposta effettiva.

Massime di principio

• L’amministrazione destinataria di un’istanza di accesso non può limitarsi a rinviare genericamente l’interessato a un’altra amministrazione: deve verificare la disponibilità e la detenzione dei documenti e pronunciarsi in modo chiaro sull’istanza.
• Quando l’amministrazione sostiene di non detenere i documenti richiesti, deve attestarlo formalmente, in modo espresso, univoco e motivato, assumendosi la responsabilità della veridicità della dichiarazione; non sono sufficienti formule ambigue, risposte interlocutorie o mere dichiarazioni contenute negli scritti difensivi.
• Gli atti interni, le direttive, i protocolli e le determinazioni tecnico-organizzative che orientano l’utilizzo e l’approvvigionamento di prodotti nell’esecuzione di una convenzione pubblica rientrano nell’oggetto dell’accesso quando siano connessi alla fase esecutiva del contratto e alla verifica dell’adempimento degli obblighi contrattuali.
• L’amministrazione che, nelle proprie difese, affermi l’esistenza di scelte organizzative o sanitarie idonee a orientare l’attività dei propri servizi deve chiarire se tali scelte siano state formalizzate in documenti detenuti dall’ente; se gli atti esistono, devono essere ostesi nei limiti di legge, mentre se non esistono o non sono detenuti deve esserne data formale attestazione.

Come è indicizzato