Sentenza n. 1221/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, con il primo motivo, violazione e falsa applicazione dell'art. 57 delle NTA del PRG comunale e dell'art. 36 d.P.R. 380/2001, travisamento dei presupposti, motivazione incongrua e insufficiente e violazione del principio di semplificazione procedimentale. Ha sostenuto che, nel caso di un'unica iniziativa edificatoria all'interno della maglia urbanistica, l'art. 57 NTA avrebbe consentito l'intervento diretto mediante permesso di costruire, senza previa approvazione del progetto unitario di utilizzazione (PUU), ritenuto alternativo al piano esecutivo. Con il secondo motivo ha dedotto violazione degli artt. 3, 10 e 10-bis l. 241/1990 e dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, nonché travisamento dei presupposti e difetto di motivazione, contestando il mancato rispetto delle garanzie partecipative. Il manufatto, di 142,95 mc, era stato realizzato senza titolo nel 2011, in area esterna alla lottizzazione Parchitello Alta e ricadente in zona F; il PUU relativo alla maglia era stato approvato soltanto nel 2016. In appello la società ha inoltre dedotto, per la prima volta con memoria, la natura di lotto intercluso dell'area.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente dichiarato inammissibile la censura relativa alla natura interclusa del lotto, perché proposta per la prima volta in appello e soltanto con memoria. Nel merito ha respinto integralmente l'appello. Ha ritenuto che l'art. 57 NTA imponga la preventiva approvazione del PUU anche quando l'unica iniziativa nella maglia consista nella realizzazione di un solo edificio; non è quindi consentito l'intervento diretto mediante permesso di costruire. Poiché il manufatto era stato realizzato nel 2011, mentre il PUU è stato approvato solo nel 2016, mancava la doppia conformità richiesta dall'art. 36 d.P.R. 380/2001: l'opera non era conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione. Il PUU è stato inoltre qualificato come piano esecutivo semplificato, e non come titolo edilizio atipico assimilabile al permesso di costruire diretto. Tale qualificazione deriva dalla sua funzione di disciplina urbanistica di dettaglio, dall'iter di adozione e approvazione proprio degli strumenti attuativi, dalla successiva convenzione attuativa e dal contenuto normativo integrativo delle NTA del PRG. La mancata espressa menzione del PUU nell'elenco degli strumenti attuativi non è decisiva, trattandosi di elenco non tassativo; il PUU è riconducibile alle convenzioni di lottizzazione. È stato respinto anche il motivo relativo alla partecipazione procedimentale, poiché il diniego di sanatoria costituisce esito di una verifica vincolata della doppia conformità e deve essere motivato mediante l'indicazione della non conformità dell'opera alla disciplina vigente al momento della realizzazione e al momento della domanda. È stata confermata la sentenza del TAR e la legittimità del diniego di sanatoria e dell'ordinanza di demolizione conseguenziale. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000, oltre spese generali e accessori.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire in sanatoria può essere rilasciato solo in presenza della c.d. doppia conformità dell’opera, sia rispetto allo strumento urbanistico vigente al momento della sua realizzazione, sia rispetto a quello vigente al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria.

  La sanatoria edilizia richiede la conformità dell'intervento sia alla disciplina urbanistica vigente quando l'opera è stata realizzata sia a quella vigente quando viene presentata la domanda; la conformità sopravvenuta non è sufficiente.

• art. 57 NTA del PRG del Comune di Noicattaro

  Nelle aree per attrezzature di cui alle lettere a) b) c) d) e) f) se una maglia è interessata da più iniziative, la costruzione di edifici e impianti è subordinata alla approvazione di un piano urbanistico esecutivo che l’abbracci per intero; se la maglia è impegnata da un’unica iniziativa, la costruzione è invece subordinata alla approvazione di un progetto unitario di utilizzazione.

  La disposizione impone la previa approvazione del PUU anche quando l'unica iniziativa riguardi un solo edificio; non consente in tale ipotesi il ricorso diretto al permesso di costruire.

• art. 39 NTA del PRG del Comune di Noicattaro

  L'elenco degli strumenti attuativi non è tassativo; il PUU, pur non essendo espressamente menzionato, è riconducibile alle convenzioni di lottizzazione in ragione della sua natura esecutiva.

• art. 3 l. 241/1990

  Nel diniego di sanatoria, trattandosi di attività vincolata, la motivazione è adeguata quando espone la non conformità dell'opera alla disciplina urbanistico-edilizia rilevante ai due momenti temporali previsti dall'art. 36 d.P.R. 380/2001.

• art. 10 l. 241/1990

  La censura relativa alle garanzie partecipative è stata respinta in ragione della natura vincolata del diniego di sanatoria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il mancato rispetto delle garanzie partecipative non determina l'illegittimità del diniego quando l'amministrazione deve compiere una verifica vincolata della conformità urbanistico-edilizia.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dall'appellante, ma il motivo è stato respinto; la sentenza fonda il rigetto soprattutto sulla natura vincolata del diniego di sanatoria.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La decisione è stata assunta all'esito di udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato, tenuta da remoto, con passaggio in decisione senza discussione.

Massime di principio

• La sanatoria edilizia ai sensi dell'art. 36 d.P.R. 380/2001 è subordinata alla doppia conformità dell'opera, da verificare sia con riferimento alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione sia con riferimento a quella vigente al momento della presentazione della domanda; la conformità sopravvenuta non sana l'originaria difformità.
• Quando le norme tecniche di attuazione subordinano l'edificazione di un'unica iniziativa all'approvazione di un progetto unitario di utilizzazione, tale approvazione costituisce una condizione urbanistica preventiva anche se l'iniziativa consiste nella realizzazione di un solo edificio; non è ammesso l'intervento diretto mediante permesso di costruire.
• Un progetto unitario di utilizzazione che introduca una disciplina urbanistica di dettaglio, sia approvato secondo il procedimento degli strumenti attuativi e richieda una convenzione attuativa ha natura di piano esecutivo semplificato, non di titolo edilizio atipico alternativo al permesso di costruire.
• Il diniego di sanatoria edilizia, essendo fondato su una verifica vincolata della conformità urbanistico-edilizia, non richiede una motivazione ulteriore rispetto all'indicazione della disciplina applicabile e della non conformità dell'opera nei due momenti temporali rilevanti; le garanzie partecipative non impongono un diverso esito quando l'amministrazione non dispone di margini discrezionali.
• In appello è inammissibile la censura relativa a una circostanza di fatto, quale la natura interclusa del lotto, se proposta per la prima volta con una memoria depositata nel giudizio di secondo grado.

Come è indicizzato