Cassazione Civile, Sentenza n. 21197/2025 del 24/07/2025

Esito

La controversia

La società ricorrente chiedeva la condanna dell'A.T.E.R. e dei singoli funzionari al pagamento di euro 434.092,54 per lavori eseguiti dal 2012, sulla base di determinazioni/attestazioni firmate da funzionari (tra cui il direttore generale). Le domande erano fondate alternativamente su: (i) adempimento contrattuale; (ii) responsabilità diretta o per riconoscimento di debito dei funzionari; (iii) responsabilità ex art. 191, comma 4, TUEL; e (iv) ingiustificato arricchimento ai sensi dell'art. 2041 c.c. I giudici di merito avevano ritenuto nullo il contratto per mancanza della forma scritta richiesta, respinto l'azione di adempimento, escluso efficacia autonoma delle ricognizioni di debito a supplire la forma scritta, esclusa l'applicabilità dell'art. 191 TUEL all'A.T.E.R. e dichiarata inammissibile la domanda di ingiustificato arricchimento proposta per la prima volta nelle note conclusive. In Cassazione si sono censurate tali conclusioni con cinque motivi volti a ottenere il riconoscimento del credito e/o della responsabilità delle persone fisiche e dell'ente.

La decisione

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso della SA.RO. Costruzioni s.r.l. in tutte le parti. Ha confermato che: (i) il contratto è nullo per difetto della forma scritta e le ricognizioni di debito non suppliscono autonomamente al requisito sostanziale; (ii) la domanda di ingiustificato arricchimento non è stata proposta in via diretta nei confronti dell'A.T.E.R. nei termini processuali requisiti (atto di citazione o prima memoria) ma solo nelle note conclusive, e perciò è inammissibile; (iii) l'art. 191, comma 4, TUEL non è applicabile all'A.T.E.R. perché tale testo unico riguarda esclusivamente gli enti locali elencati nell'art. 2; (iv) la responsabilità personale dei funzionari ex art. 28 Cost. non può essere riconosciuta senza specifiche allegazioni di colpa e nesso causale e non si estende all'ente quando la violazione contabile determina una frattura dell'immedesimazione organica; (v) la nullità della notifica al sig. Tedesco è stata rilevata ma non ha imposto la rinnovazione perché il rigetto del ricorso rende l'atto ininfluente sull'esito. La ricorrente è condannata alle spese di giudizio (liquidate) e ad eventuale ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 2041 c.c.

  Azione di ingiustificato arricchimento invocata dalla ricorrente; la Corte ha rilevato che la domanda nei confronti dell'A.T.E.R. non è stata proposta in via diretta nei termini processuali richiesti e che la sussidiarietà rispetto all'art. 2042 è rilevante nella valutazione della procedibilità

• art. 2900 c.c.

  Riferimento alla surrogazione del creditore nel diritto del proprio debitore: la ricorrente aveva formulato la domanda di ingiustificato arricchimento in forma surrogatoria (ovvero agendo in sostituzione dei dipendenti), che è fattispecie sostanzialmente diversa dalla domanda diretta e richiede specifici presupposti e valutazioni processuali

• art. 191, comma 4, TUEL (d.lgs. n.267/2000)

  nel caso in cui per una determinata spesa dell'ente manchi la registrazione dell'impegno contabile e l'attestazione della copertura finanziaria, il rapporto obbligatorio relativo all'acquisizione di beni o servizi deve intendersi instaurato direttamente con il funzionario dell'ente che ha consentito la fornitura

  La Corte ha ritenuto che la norma non sia applicabile all'A.T.E.R. perché il TUEL nel suo art. 2 definisce i soli enti locali (comuni, province, città metropolitane ecc.), escludendo l'A.T.E.R.; la norma è eccezionale e non ammessa per analogia

• art. 2 d.lgs. n.267/2000 (TUEL)

  Ai fini del presente testo unico si intendono per enti locali i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni

  La Corte ha applicato questa definizione per escludere l'inclusione dell'A.T.E.R. tra gli enti soggetti al TUEL e quindi l'applicabilità automatica dell'art. 191, comma 4

• art. 28 Cost.

  La responsabilità personale dei funzionari invocata non è stata riconosciuta: l'art. 28 richiede imputabilità colposa dell'atto e nesso di causalità verso il danno; la semplice violazione delle regole contabili che rompa l'immedesimazione organica con l'ente non legittima automaticamente l'estensione della responsabilità all'ente

• art. 1988 c.c.

  La Corte ha ricordato che la ricognizione di debito ha effetto meramente confermativo di un rapporto preesistente e non può creare una nuova autonomia obbligatoria se il rapporto fondamentale è inesistente o invalido

• art. 2697 c.c.

  Regola sulla prova: il motivo che lamentava insufficiente valutazione probatoria in tema di indebito arricchimento è stato ritenuto assorbito dalla questione processuale dell'inammissibilità della domanda

• art. 163 c.p.c. e artt. 99, 100, 101, 112 c.p.c.

  Norme processuali richiamate nel ricorso in relazione a difetti di motivazione e di istruttoria; la Corte ha valutato gli atti e confermato la corretta applicazione delle regole processuali da parte dei giudici di merito

• art. 2740 c.c.

  Richiamato nella spiegazione della natura della surrogazione ex art. 2900 c.c.: il creditore agisce anche per conservare la garanzia generale del patrimonio del debitore

Massime di principio

• Se un contratto richiede forma scritta ad substantiam, l'assenza di tale forma rende nullo il contratto e la mera ricognizione di debito da parte dell'ente non crea autonomamente l'obbligazione se il rapporto fondamentale è invalido
• La domanda di ingiustificato arricchimento (art. 2041 c.c.) deve essere proposta in modo diretto e nei termini processuali (atto di citazione o prima memoria); una domanda nuova inserita solo nelle note conclusive è inammissibile per preclusione
• La proposizione di una domanda in via surrogatoria (art. 2900 c.c.) è sostanzialmente diversa dalla domanda diretta: comporta fatti e presupposti diversi e non può essere considerata automaticamente come richiesta diretta contro il terzo; va formulata e precisata tempestivamente
• L'art. 191 TUEL opera solo nei confronti degli enti espressamente elencati nell'art. 2 TUEL; non è ammessa applicazione analogica a enti che non rientrano nell'elencazione
• Per invocare la responsabilità personale dei pubblici funzionari ex art. 28 Cost. è necessario allegare e provare la colpa dell'agente e il nesso di causalità con il danno: mere violazioni contabili non bastano se comportano una frattura dell'immedesimazione organica
• Questioni procedurali (es. notifica irregolare) possono talvolta non richiedere rinnovazione se l'esito del giudizio è ininfluente e non sono compromesse garanzie difensive dei litisconsorti, specialmente quando il ricorso viene comunque respinto
• Per massimizzare la tutela in controversie con enti pubblici: formulare alternative chiare (azione diretta e, se rilevante, surrogatoria) già nell'atto di citazione o nella prima memoria, dettagliare gli elementi di fatto e di colpa quando si chiede responsabilità personale, e produrre tempestivamente tutta la documentazione probatoria