Sentenza n. 3660/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

ATER aveva agito ai sensi dell'art. 117 c.p.a. contro il silenzio serbato da Roma Capitale dal 2013 sul procedimento di variante al PRG volto a individuare le aree di atterraggio delle volumetrie riconosciute con la deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 20 del 2013, riferite a un comprensorio originariamente edificabile e successivamente destinato ad Agro Romano. In primo grado aveva chiesto l'accertamento dell'obbligo di provvedere e la condanna del Comune ad approvare la variante, individuare le aree di atterraggio e rendere utilizzabili i diritti edificatori; in subordine aveva chiesto il risarcimento per equivalente del valore dei diritti asseritamente inutilizzabili. Il TAR aveva ordinato al Comune di concludere il procedimento entro 180 giorni, lasciando impregiudicato l'esito e riconoscendo residui margini di discrezionalità pianificatoria, dichiarando assorbita la domanda risarcitoria. In appello ATER ha sostenuto, con il primo motivo, che la deliberazione del 2013 avrebbe esaurito la discrezionalità dell'amministrazione quanto all'an della compensazione, rendendo vincolate l'approvazione della variante e l'individuazione delle aree di atterraggio; con il secondo motivo ha censurato l'assorbimento della domanda risarcitoria, deducendo che la propria situazione sostanziale non era stata soddisfatta. Roma Capitale ha resistito e ha eccepito anche la sopravvenuta improcedibilità in ragione dell'adozione della deliberazione n. 37 del 2026, eccezione dalla quale il giudice ha prescisso.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha distinto tra l'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento, non potendo l'inerzia protrarsi sine die dopo che il Comune aveva già esercitato l'opzione di avviare la variante, e l'impossibilità per il giudice di imporre l'esito della pianificazione. L'approvazione di una variante urbanistica resta infatti il risultato di un procedimento complesso e pluristrutturato, soggetto agli apporti partecipativi dei privati, alle osservazioni degli enti pubblici e ai poteri regionali di co-pianificazione; anche il procedimento semplificato previsto dalla legislazione regionale mantiene natura non vincolata. Pertanto il TAR ha correttamente dichiarato l'obbligo di concludere il procedimento lasciandone impregiudicato l'esito. Quanto alla domanda risarcitoria, il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata la pretesa per l'insussistenza del diritto soggettivo dedotto come leso. I cosiddetti diritti edificatori costituiscono una modalità descrittiva della compensazione urbanistica e non attribuiscono, prima della conclusione della variante, un diritto già perfezionato quanto a consistenza e localizzazione. Il diritto concretamente azionabile consiste, una volta recepita la compensazione nello strumento urbanistico, nella pretesa all'individuazione e successiva assegnazione delle aree secondo i meccanismi del PRG; nel caso esaminato tale definitiva configurazione dipendeva ancora dalla conclusione dell'iter urbanistico. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina l'azione avverso il silenzio; il giudice può imporre la conclusione del procedimento, ma l'azione ha natura strumentale e non consente di decidere il merito della pretesa quando residui discrezionalità amministrativa.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa solo per attività vincolate o quando il potere discrezionale sia interamente esaurito e non siano necessarie ulteriori attività istruttorie.

• art. 19, comma 1, NTA del PRG di Roma

  Prevede il quadro urbanistico cui la deliberazione del 2013 intendeva apportare modifiche per estendere la compensazione urbanistica al comprensorio interessato.

• art. 19, comma 2, NTA del PRG di Roma

  Richiamato per il meccanismo secondo cui strumenti e localizzazioni idonei a trasferire l'edificabilità compensativa devono essere individuati nell'ambito della pianificazione urbanistica.

• art. 19, comma 4, NTA del PRG di Roma

  sollecitazione pubblica, anche in più fasi e con le procedure di cui all’art. 14, rivolta ai soggetti destinatari delle compensazioni

  Prevede modalità pubbliche di individuazione e assegnazione delle aree di compensazione, con criteri di formazione della graduatoria e ordine di scelta.

• art. 66-bis l. reg. Lazio n. 38/1999

  Richiamato quale disciplina del procedimento regionale di co-pianificazione applicabile qualora la variante modifichi le caratteristiche essenziali dello strumento urbanistico generale o i relativi criteri di impostazione.

• art. 9, commi 61-63, l. reg. Lazio n. 19/2022

  Le varianti adottate ai sensi del comma 62 sono trasmesse alla Regione entro dieci giorni dal loro deposito presso la segreteria comunale.

  Disciplina il procedimento semplificato per l'approvazione da parte di Roma Capitale delle varianti al PRG e alle NTA, mantenendo comunque un procedimento pluristrutturato e non vincolato nel suo esito.

• l. n. 1150/1942

  Richiamata quale legge urbanistica fondamentale nel procedimento di adozione e approvazione delle varianti.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione abbia già esercitato la scelta discrezionale di avviare un procedimento di pianificazione o di variante urbanistica, non può sospenderlo o interromperlo sine die e sussiste l'obbligo di concluderlo, pur restando discrezionali il contenuto e l'esito finale.
• L'azione avverso il silenzio ha natura strumentale: il giudice può ordinare all'amministrazione di provvedere, ma può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa sostanziale solo rispetto ad attività vincolate o quando la discrezionalità sia integralmente esaurita e non siano necessarie ulteriori istruttorie.
• L'approvazione di una variante urbanistica non è un'attività vincolata quando il procedimento coinvolga apporti partecipativi, osservazioni di privati ed enti pubblici e poteri di co-pianificazione di altre amministrazioni; tale natura non viene meno per il solo fatto che la variante sia assoggettata a un procedimento semplificato.
• L'adozione di un atto di indirizzo o di una deliberazione che preveda l'estensione della compensazione urbanistica non perfeziona, quanto a consistenza e localizzazione, un diritto edificatorio individuale finché non si concluda il procedimento di variante e non siano individuate e assegnate le aree secondo lo strumento urbanistico.
• I diritti edificatori derivanti dalla compensazione urbanistica, in assenza di una compiuta disciplina nazionale tipizzata, costituiscono una modalità di attuazione della pianificazione e possono essere concretamente esercitati solo dopo la definitiva configurazione urbanistica della volumetria e della sua localizzazione.

Come è indicizzato