Sentenza n. 2081/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di un ristorante, aveva presentato nel 2017 una CILA per la realizzazione di una pedana lignea amovibile destinata a livellare il basamento del marciapiede e della strada, ottenendo anche nulla osta della Soprintendenza e, negli anni successivi, concessioni comunali per l'occupazione del suolo pubblico con la pedana. Il Comune, dopo circa sette anni, ha ritenuto che la consistenza attuale dell'opera non fosse riconducibile alla CILA e che fosse necessario il permesso di costruire, diffidando la società al ripristino dello stato dei luoghi. La ricorrente ha dedotto: eccesso di potere per arbitrarietà, contraddittorietà, illogicità e difetto di motivazione; violazione del legittimo affidamento e della proporzionalità; violazione delle regole sulla partecipazione procedimentale e difetto di istruttoria; violazione dei termini e dei limiti dei poteri esercitabili sulla CILA; erronea applicazione delle norme edilizie, sostenendo che la pedana, amovibile, semplicemente poggiata al suolo, aperta sui lati e priva di ancoraggi stabili, fosse riconducibile alla CILA e non richiedesse permesso di costruire; erronea valutazione della necessità di nuovi pareri paesaggistici e monumentali, nonché violazione del d.lgs. 42/2004; contraddittorietà e travisamento degli accertamenti contenuti nel verbale della Polizia Municipale; disparità di trattamento. Il Comune ha sostenuto che l'opera costituisse un dehors permanente e un ampliamento della superficie commerciale, che fosse priva dei necessari requisiti strutturali e che la sua non temporaneità rendesse necessario il permesso di costruire e un nuovo titolo paesaggistico.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, ritenendo assorbenti le censure relative al difetto di motivazione e di istruttoria, e ha annullato il provvedimento impugnato, facendo salvi i successivi atti dell'amministrazione. Il Collegio ha rilevato che la CILA del 2017 era conosciuta dal Comune, che aveva successivamente rilasciato concessioni di suolo pubblico facendo espresso riferimento alla pedana amovibile e alla stessa CILA. In tale contesto, l'amministrazione non poteva qualificare l'opera come abusiva e ordinare il ripristino senza chiarire in modo puntuale le difformità rispetto a quanto comunicato, le ragioni per cui fosse necessario il permesso di costruire, l'applicabilità delle NTC 2018 e la necessità di un nuovo parere della Soprintendenza. Non erano state inoltre esplicitate le ragioni del mutamento di valutazione intervenuto dopo sette anni. Secondo il TAR, quando l'opera è stata comunicata alla pubblica amministrazione mediante CILA e non è immediatamente evidente la necessità di un diverso titolo edilizio, l'ordine ripristinatorio deve essere sorretto da un accertamento istruttorio puntuale, da una motivazione rafforzata e da un effettivo contraddittorio. Prima di procedere alla repressione dell'abuso, il Comune avrebbe dovuto confrontarsi con il privato sulle eventuali difformità e, se necessario, dichiarare nelle forme di legge l'inefficacia o l'inidoneità della CILA; solo successivamente avrebbe potuto adottare gli eventuali provvedimenti sanzionatori. Il TAR ha richiamato anche la contraddittorietà tra la contestazione dell'uso continuativo della pedana e le concessioni annuali di suolo pubblico rilasciate dal Comune. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese di lite sono state compensate per l'esistenza di contrasti giurisprudenziali su questioni decisive.

Norme richiamate

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Il potere comunale di vigilanza e repressione edilizia deve essere esercitato sulla base di un preciso accertamento dell'abusività dell'opera e della necessità di uno specifico titolo edilizio.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  L'ordine di rimozione o demolizione presuppone la verifica della natura, consistenza e tipologia dell'opera, della sua riconducibilità agli interventi soggetti a permesso di costruire e dell'assenza di un titolo idoneo.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  La necessità del permesso di costruire deve essere specificamente motivata quando l'amministrazione disconosce la riconducibilità dell'intervento alla CILA.

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  Per le opere riconducibili all'edilizia comunicata, la contestazione della loro estraneità alla CILA richiede una motivazione puntuale sui profili di fatto e di diritto che renderebbero necessario un titolo diverso.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  La disciplina dell'edilizia libera e il requisito della temporaneità non possono essere utilizzati, senza adeguata motivazione, per qualificare automaticamente come necessitante permesso di costruire un'opera comunicata mediante CILA.

• art. 19 l. 241/1990

  Il TAR ha richiamato il dibattito sull'applicabilità alla CILA delle preclusioni e dei limiti previsti per SCIA e DIA, ma ha deciso la controversia principalmente sulla base del difetto di istruttoria e motivazione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  La presentazione della CILA instaura un rapporto di conoscenza e collaborazione tra privato e amministrazione, dal quale derivano obblighi di protezione, correttezza e specifica interlocuzione prima dell'adozione di misure sfavorevoli non immediatamente giustificate.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato nella vicenda amministrativa antecedente, quale base del precedente provvedimento comunale di revoca della concessione di suolo pubblico, poi annullato dal TAR.

• Adunanza plenaria Consiglio di Stato, 17 ottobre 2017, n. 9

  La semplificazione degli oneri motivazionali dell'ordine di demolizione opera per immobili indiscutibilmente abusivi e mai assistiti da alcun titolo; tale regola non è automaticamente estensibile alle opere previamente comunicate mediante CILA.

• art. 42 d.lgs. 42/2004

  Il provvedimento avrebbe dovuto spiegare le ragioni per cui il nulla osta della Soprintendenza già acquisito non fosse sufficiente e fosse necessario un nuovo parere paesaggistico o monumentale.

Massime di principio

• Quando un intervento edilizio è stato previamente comunicato mediante CILA e l'amministrazione ne ha avuto concreta conoscenza, l'ordine di ripristino non può fondarsi sulla sola affermazione che l'opera richiedesse un permesso di costruire: l'amministrazione deve accertare e motivare puntualmente la natura, la consistenza e le caratteristiche dell'opera, le eventuali difformità rispetto alla CILA e le ragioni della sua riconducibilità a un regime edilizio più rigoroso.
• La regola secondo cui l'ordine di demolizione di un abuso edilizio può essere motivato in forma semplificata riguarda i manufatti manifestamente abusivi e mai assistiti da alcun titolo; non si applica automaticamente quando il privato abbia presentato una CILA conosciuta dall'amministrazione e l'opera non sia immediatamente riconducibile a un intervento soggetto a permesso di costruire.
• Prima di adottare un provvedimento ripristinatorio nei confronti di un'opera realizzata a seguito di CILA, l'amministrazione deve instaurare un effettivo contraddittorio quando intenda mutare, dopo un significativo lasso di tempo, la precedente valutazione di idoneità del titolo o contestare la conformità dell'opera a quanto comunicato.
• Quando l'amministrazione intende qualificare come abusiva un'opera già oggetto di CILA, deve previamente definire la posizione del titolo comunicato, dichiarandone eventualmente l'inefficacia o l'inidoneità nelle forme previste dall'ordinamento, e soltanto dopo può adottare i conseguenti provvedimenti sanzionatori, salvo i casi di abuso immediatamente evidente.
• Il rilascio reiterato di concessioni di occupazione del suolo pubblico che fanno espresso riferimento a una pedana amovibile e alla CILA costituisce un elemento istruttorio rilevante: l'amministrazione che successivamente contesti la legittimità dell'opera deve spiegare le ragioni del mutamento di valutazione e non può limitarsi a richiamare la non temporaneità dell'uso.

Come è indicizzato