Sentenza n. 7648/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa, affidataria dal 2012 per cinque anni del servizio di noleggio, lavaggio, disinfezione, sterilizzazione, stireria, gestione del guardaroba e distribuzione della biancheria e degli indumenti di lavoro per i presidi dell’I.N.R.C.A., ha contestato il diniego di revisione dei prezzi relativo alla prosecuzione del servizio. Il rapporto era proseguito dopo la scadenza del 2017 attraverso successivi contratti ponte e proroghe tecniche; l’impresa aveva chiesto l’adeguamento dei corrispettivi, in particolare dal 1° gennaio 2022, richiamando l’art. 115 d.lgs. 163/2006 e la clausola di revisione del capitolato e del contratto. Ha sostenuto che i contratti ponte non fossero rinnovi autonomi, ma proroghe del contratto originario, e che la nota fosse illegittima perché fondata sull’assenza di una clausola revisionale e sul decorso di meno di dodici mesi. Ha chiesto l’annullamento, l’accertamento del diritto alla revisione per il 2013-2022, l’adeguamento ISTAT, oltre IVA e interessi, e la condanna al pagamento. In appello ha contestato la prescrizione dichiarata dal TAR e la qualificazione dei contratti ponte come rinnovi. L’I.N.R.C.A., con appello incidentale, ha dedotto l’inammissibilità della pretesa per mancata impugnazione del capitolato e per difetto di interesse, posto che l’istanza del 2022 riguardava soltanto il periodo dal 1° gennaio 2022; ha inoltre sostenuto che i contratti ponte fossero rinnovi incompatibili con la revisione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello incidentale dell’I.N.R.C.A. quanto alla delimitazione dell’oggetto del giudizio e ha accolto in parte l’appello principale. Ha dichiarato inammissibili le domande di accertamento e di condanna: la spettanza della revisione nell’an implica l’esercizio di un potere amministrativo e non può essere direttamente accertata dal giudice, né può essere chiesto il pagamento senza un previo provvedimento di riconoscimento; inoltre, la nota impugnata si era pronunciata soltanto sulla richiesta riferita al periodo dal 1° gennaio 2022, sicché il giudizio non poteva estendersi alle annualità precedenti. Per il periodo 2013-2021 l’impresa non aveva tempestivamente agito contro il silenzio formatosi sull’istanza del 2013 né aveva ritualmente sollecitato l’esercizio del potere per le annualità successive. La questione della prescrizione è stata ritenuta non decisiva per il periodo 2022, estraneo agli effetti estintivi individuati dal TAR. Nel merito, il Collegio ha riformato la sentenza del TAR: le prosecuzioni del rapporto dal 1° maggio 2020, disposte anche per il periodo rilevante, costituivano proroghe e non rinnovi. La clausola del capitolato attribuiva all’Istituto il potere di imporre la prosecuzione senza diritto di recesso dell’aggiudicataria; gli atti e gli scambi del 2021 non dimostravano una negoziazione novativa. La revisione dei prezzi opera in caso di proroga, non di rinnovo. La previsione che durante la proroga spettassero i medesimi compensi non escludeva la revisione prevista dal capitolato e dalla norma imperativa, ma impediva soltanto di attribuire un compenso maggiorato per finalità di aumento dell’utile, non gli adeguamenti diretti a mantenere la coerenza tra corrispettivo e costi. È stata quindi annullata la nota limitatamente alla richiesta relativa al periodo dal 1° gennaio 2022 al 31 ottobre 2022, con obbligo per l’amministrazione di riesaminare la richiesta e verificare gli incrementi dei costi, assumendo come riferimento le condizioni contrattuali vigenti al 30 aprile 2020. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  Ritiene invero il Collegio che la ratio della previsione invocata dall’Istituto resistente non sia quella di sterilizzare il meccanismo revisionale, ma di escludere che durante il periodo di proroga all’impresa sia attribuito un compenso maggiorato rispetto a quello riconosciuto durante l’ordinario periodo contrattuale: essa quindi non si riferisce a (e non può quindi impedire) quegli incrementi non giustificati dalla finalità di aumentare l’utile atteso dall’impresa, ma di garantire la coerenza nel tempo tra il corrispettivo pattuito ed i costi da sostenere per l’esecuzione della prestazione contrattuale.

  La disciplina imperativa della revisione si applica anche durante la proroga, per adeguare il corrispettivo ai costi sopravvenuti e preservare l’equilibrio economico dell’esecuzione; non consente invece di incrementare il compenso al solo fine di accrescere l’utile dell’appaltatore.

• art. 2935 c.c.

  Premesso, invero, che la limitazione temporale della pretesa revisionale attiene all’an e non al quantum della revisione (in quanto perimetra il periodo con riferimento al quale il privato chiede che sia riconosciuto l’adeguamento del corrispettivo), deve osservarsi che qualsiasi riferimento all’azione di accertamento esperita dalla ricorrente è sterilizzato dalla radicale inammissibilità di siffatto strumento processuale, incompatibile con la natura (di interesse legittimo) che la giurisprudenza, come si è appena detto, riconosce alla posizione del privato nella fase – procedimentale e processuale – intesa a verificare la spettanza (ovvero, in chiave romanistica, l’an) della revisione.

  La posizione relativa alla spettanza della revisione nell’an è di interesse legittimo, sicché non è esperibile un’azione di accertamento diretto; la prescrizione del diritto, invece, presuppone che esso possa essere fatto valere, questione non decisiva per l’annualità 2022 nella controversia.

• art. 31 c.p.a.

  Consegue dai rilievi che precedono che mentre l’azione di accertamento esperita dalla ricorrente, concernente il suo preteso diritto al riconoscimento del compenso revisionale per il periodo 2013-2022, va dichiarata inammissibile (così come quella, conseguente, di condanna) perché esulante dagli schemi processuali che innervano il giudizio amministrativo di legittimità, quella di annullamento della nota impugnata non può che essere circoscritta, anche quanto agli effetti conformativi eventualmente derivanti dal suo accoglimento, all’anno 2022, essendo la sola annualità sulla quale, conformemente all’istanza della ricorrente, si è pronunciata l’Amministrazione con la nota suindicata, avendo omesso la medesima ricorrente, con riferimento al periodo precedente, di agire tempestivamente con azione ex art. 31 c.p.a. avverso il silenzio formatosi in relazione all’istanza di aggiornamento del 2013 e non avendo, in relazione alle annualità successive, sollecitato ritualmente l’esercizio del potere discrezionale della stazione appaltante di verificare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento dell’incremento revisionale.

  Per le annualità anteriori a quella oggetto del provvedimento impugnato, l’interessato avrebbe dovuto attivare tempestivamente l’azione contro il silenzio sull’istanza rimasta inevasa; in assenza di una pronuncia amministrativa e di una rituale sollecitazione del potere, la domanda di annullamento non può estendere il sindacato del giudice a tali periodi.

• art. 216 d.lgs. 50/2016

  dal momento che il regime transitorio dettato dall’art. 216 d.lvo n. 50/2016 è incentrato sulla data di avvio della procedura di gara a monte (prevedendo che il “presente codice…si applica alle procedure e ai contratti per i quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data della sua entrata in vigore…”), indipendentemente dalla qualificazione del “contratto ponte” come inteso a prevedere la proroga o il rinnovo del rapporto contrattuale che dall’esito di quella gara abbia preso abbrivio.

  Il regime transitorio del codice dei contratti dipende dalla data di pubblicazione del bando o dell’avviso della gara originaria, non dalla qualificazione dei successivi contratti ponte come proroghe o rinnovi.

• art. 1, comma 550, l. 208/2015

  Quanto invece alla previsione, contenuta nel citato art. 2 del C.S.A., secondo cui “Durante il suddetto periodo, la Ditta aggiudicataria percepirà i medesimi compensi spettanti alla data di scadenza del contratto”, sul quale l’Istituto fonda l’eccezione di inammissibilità del gravame formulata in primo grado, deve osservarsi che, a prescindere dal fatto che la sua ipotetica valenza ostativa all’accoglimento della pretesa revisionale della ricorrente avrebbe dovuto essere opposta dall’Amministrazione (la quale ha invece seguito la strada qualificatoria del rinnovo contrattuale), la stessa va comunque coordinata con quella recata dall’art. 17 del C.S.A., in tema di “Revisione periodica dei prezzi”

  Il divieto di proroga oltre l’attivazione del contratto della centrale di committenza pone un limite temporale alla proroga, ma non vieta di per sé il rinnovo del contratto; la norma non determina la qualificazione concreta del rapporto, che dipende dagli indici negoziali effettivi.

Massime di principio

• La posizione dell’appaltatore sulla spettanza della revisione dei prezzi nell’an ha natura di interesse legittimo, mentre il quantum assume natura di diritto soggettivo solo dopo il riconoscimento amministrativo della revisione. Ne consegue che la spettanza non può essere domandata con un’azione autonoma di accertamento o di condanna senza il previo esercizio del potere e l’adozione del relativo provvedimento.
• La domanda di annullamento del diniego di revisione è delimitata dall’istanza sulla quale l’amministrazione si è pronunciata: il sindacato giurisdizionale non può estendersi ad annualità non comprese nella richiesta decisa. Per le annualità interessate da un’istanza rimasta senza risposta occorre agire contro il silenzio; per le ulteriori annualità va ritualmente sollecitato l’esercizio del potere amministrativo.
• La proroga si distingue dal rinnovo perché differisce il termine finale del rapporto, lasciandone invariata la fonte e le condizioni, mentre il rinnovo richiede una nuova negoziazione delle condizioni e la manifestazione di volontà diretta a instaurare un rapporto autonomo. La mera sottoscrizione di un contratto ponte, la conferma dei prezzi originari o la dichiarata disponibilità dell’appaltatore non provano da sole un rinnovo quando la prosecuzione è prevista come obbligatoria dal capitolato e disposta unilateralmente dall’amministrazione.
• La clausola di revisione dei prezzi opera in caso di proroga e non in caso di rinnovo, poiché la revisione adegua il rapporto originario alle sopravvenienze economiche, mentre il rinnovo comporta una nuova espressione del consenso negoziale. La clausola che durante la proroga mantiene i compensi già spettanti non esclude gli adeguamenti revisionali diretti a compensare l’incremento dei costi e a conservare l’equilibrio economico del rapporto.

Come è indicizzato