Sentenza n. 2010/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il proprietario ha riassunto davanti al TAR il giudizio già promosso dinanzi al Tribunale di Venezia, chiedendo l’accertamento dell’occupazione sine titulo del mappale 1638, oggi 1690 sub 2, la restituzione dell’area e dei fabbricati e il risarcimento dei danni dal settembre 2002, inizialmente quantificati in € 168.010,84 oltre accessori. Ha sostenuto che la transazione del 2002 aveva fatto cessare la locazione anche per l’area non trasferita e che gli accordi urbanistici successivi non avevano trasferito la proprietà né attribuito al Comune un titolo per l’uso gratuito nelle more; ha contestato l’esistenza di un obbligo di cessione gratuita del compendio e chiesto l’integrazione della CTU, anche mediante il criterio del costo di sostituzione. Ha inoltre domandato il ristoro degli oneri IMU e TASI eventualmente sostenuti. Il Comune ha opposto l’obbligo di cessione gratuita a scomputo degli oneri urbanistici, attribuendo al proprietario il mancato perfezionamento del trasferimento; in subordine ha dedotto che l’occupazione risaliva al gennaio 2014 e che i crediti anteriori erano prescritti, contestando prova e quantificazione del danno e la debenza delle spese catastali. Con ricorso incidentale del 9 settembre 2022 ha chiesto il trasferimento giudiziale del compendio ex art. 2932 c.c. e la condanna del proprietario a € 8.266,10 per IMU 2012-2016, oltre sanzioni e interessi. Il proprietario ha eccepito la tardività della domanda costitutiva, la giurisdizione tributaria sulla pretesa IMU e la sua infondatezza, contestando inoltre la prescrizione e chiedendo la rifusione di eventuali imposte pagate.

La decisione

Il TAR ha affermato la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle domande principali, perché per decidere occorre interpretare gli obblighi assunti nell’attuazione del PIRUEA e gli effetti degli accordi urbanistici. Ha dichiarato inammissibile la domanda incidentale di trasferimento ex art. 2932 c.c.: nel giudizio civile il Comune aveva chiesto l’accertamento dell’obbligo di cessione, ma non una pronuncia costitutiva, introdotta per la prima volta dopo la riassunzione, quando erano già maturate le preclusioni. Ha tuttavia esaminato l’obbligo convenzionale come questione antecedente: dalla lettura coordinata degli accordi del 2008, 2010 e 2011 risulta che il proprietario deve perfezionare gratuitamente la cessione, senza prezzo supplementare, una volta prodotta la documentazione necessaria e rimossi gli eventuali abusi; l’obbligo non trasferisce però da sé la proprietà e non autorizza l’occupazione gratuita nel periodo precedente. La locazione era cessata per l’area esclusa dalla cessione del 2002; in mancanza di successivo trasferimento, area e fabbricati sono rimasti di proprietà privata. Il Comune deve quindi restituire il compendio entro 120 giorni, salvo che nel frattempo si perfezioni un valido titolo acquisitivo o di legittima utilizzazione. La domanda risarcitoria è stata accolta nei limiti indicati: la prescrizione quinquennale esclude i crediti anteriori al 9 marzo 2010, data della comunicazione che il TAR ha ritenuto idonea a interromperla; la CTU è stata ritenuta attendibile e non da rinnovare. Il danno va calcolato sul valore locativo lordo dell’intero compendio, pari a € 4.640 annui, e non della sola area, con rivalutazione ISTAT e interessi secondo i criteri stabiliti in sentenza. Il Comune dovrà formulare entro 120 giorni una proposta risarcitoria ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a. Le spese catastali necessarie alla cessione restano a carico del proprietario. Il parametro locativo lordo include la componente fiscale ordinaria, perciò non è riconosciuto un rimborso aggiuntivo delle imposte; interessi e sanzioni tributarie non sono rimborsabili in assenza di prova del nesso causale con la condotta comunale. Sulla domanda del Comune di condanna al pagamento dell’IMU e delle relative sanzioni e interessi è stato dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa, spettando la cognizione alla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Venezia; la compensazione può invece operare nei limiti di crediti tributari definitivamente accertati e documentati, riferibili all’immobile e al netto dei pagamenti e degli eventuali fatti estintivi. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la reciproca soccombenza parziale e la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Le domande restitutoria e risarcitoria richiedono infatti di accertare il contenuto degli obblighi assunti nell’ambito del P.I.R.U.E.A. e gli effetti del differimento previsto dall’art. 8 dell’atto del 2011. Il contratto di locazione costituisce l’antecedente del rapporto, successivamente inserito nell’attuazione del programma urbanistico: il suo esame, necessario per ricostruire la titolarità dei beni e l’origine della detenzione, non esaurisce tuttavia la decisione della controversia.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste perché le domande richiedono l’interpretazione degli obblighi convenzionali assunti nell’attuazione del programma urbanistico; l’antecedente rapporto locativo non esaurisce la controversia.

• artt. 59, comma 2, l. 69/2009 e 11, comma 2, c.p.a.

  Gli artt. 59, comma 2, della legge n. 69/2009 e 11, comma 2, cod. proc. amm. fanno salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione, ferme le preclusioni e le decadenze intervenute. La riassunzione non consente quindi di introdurre una domanda riconvenzionale ormai preclusa nel giudizio originario.

  La translatio iudicii conserva gli effetti della domanda originaria ma non rimuove le preclusioni già maturate; dopo la riassunzione non può essere introdotta una nuova domanda riconvenzionale ormai preclusa.

• art. 167, comma 2, c.p.c.

  In definitiva, la domanda costitutiva ex art. 2932 cod. civ. è inammissibile perché proposta dopo le preclusioni già maturate nel giudizio civile ai sensi dell’art. 167, comma 2, cod. proc. civ., rimaste ferme a seguito della riassunzione.

  La domanda riconvenzionale soggetta alle preclusioni dell’art. 167, comma 2, c.p.c. non può essere introdotta per la prima volta nel giudizio riassunto; la richiesta di mero accertamento dell’obbligo non comprende quella, distinta, di pronuncia costitutiva del trasferimento.

• art. 2932 c.c.

  La domanda così proposta non si limita, dunque, all’accertamento di una proprietà che si assume già acquisita o dell’obbligo di cessione, ma richiede una pronuncia costitutiva che trasferisca al Comune un diritto tuttora spettante al privato.

  L’azione ex art. 2932 c.c. mira a ottenere una pronuncia costitutiva che trasferisca il diritto; non è assimilabile alla domanda di accertamento dell’obbligo convenzionale di stipulare.

• art. 6 del contratto di locazione del 19 gennaio 1984

  La cessazione del rapporto locativo, in base all’art. 6 del contratto, ha prodotto l’effetto di attribuire al locatore-proprietario le costruzioni, le addizioni e i miglioramenti senza compenso, indennizzo o rimborso al Comune, in considerazione del canone simbolico.

  Alla cessazione della locazione, le costruzioni e i miglioramenti realizzati dal Comune sono rimasti acquisiti al proprietario senza compenso, coerentemente con il canone simbolico pattuito.

• art. 11, comma 6, c.p.a.

  Sono condivisibili le conclusioni della CTU espletata davanti al Tribunale di Venezia, valutabile in questo giudizio ai sensi dell’art. 11, comma 6, cod. proc. amm. L’elaborato è stato formato nel contraddittorio delle parti, con sopralluogo, esame dei documenti, osservazioni dei rispettivi consulenti e specifiche controdeduzioni dell’ausiliario. Non è pertanto necessaria una rinnovazione o integrazione della perizia.

  La consulenza tecnica svolta nel precedente giudizio può essere valutata nel giudizio riassunto quando sia stata formata nel contraddittorio delle parti e sia adeguatamente motivata; in tal caso non è necessaria la sua rinnovazione.

• art. 13, comma 1, d.lgs. 471/1997

  Quanto agli interessi e alle sanzioni conseguenti a omissioni o ritardi nel pagamento dei tributi, va precisato che il mancato trasferimento del compendio ha mantenuto in capo al ricorrente l’obbligo di pagare i tributi, ma non lo ha esonerato dal loro tempestivo versamento. Non essendo dimostrato che la condotta comunale abbia determinato anche tale ulteriore pregiudizio, la richiesta di rimborso dei relativi interessi e sanzioni deve essere respinta.

  Il mancato trasferimento può rilevare per il danno connesso al carico fiscale ordinario, ma non esonera il proprietario dall’obbligo di pagare tempestivamente i tributi; interessi e sanzioni da ritardo sono risarcibili solo se è provato che siano stati causati dalla condotta amministrativa.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Per la quantificazione del danno, il Collegio ritiene di rimettere il punto alle determinazioni delle parti ai sensi dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm., sulla base dei criteri di seguito indicati, che dovranno guidare l’amministrazione nella formulazione della proposta al ricorrente.

  Quando accerta il diritto al risarcimento ma ne rimette la quantificazione alle parti, il giudice può fissare i criteri di liquidazione e ordinare all’amministrazione di formulare una proposta entro un termine determinato.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Con l’ordinanza n. 1791 del 14 ottobre 2025, questo Tribunale ha rilevato che “dalle allegazioni delle parti e dalla stessa documentazione agli atti di causa, risulta pacifico ed incontestato che la titolarità del diritto di proprietà dei beni occupati sia configurabile in capo alla parte privata, odierna ricorrente, disquisendo le parti unicamente in ordine alla occupazione (legittima o meno) del terreno in oggetto e al carattere (gratuito o meno) di detta occupazione”. Ha quindi disposto chiarimenti sulla volontà comunale di procedere all’acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001.

  La disposizione è richiamata nel contesto della richiesta di chiarimenti sulla possibile acquisizione del bene; la sentenza non dispone l’acquisizione ex art. 42-bis e decide invece per la restituzione, salvo il perfezionamento di un valido titolo acquisitivo o di legittima occupazione.

Massime di principio

• La riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione conserva gli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria, ma non rimuove le preclusioni e le decadenze già maturate: una domanda riconvenzionale costitutiva non può essere introdotta per la prima volta nel giudizio riassunto se non era stata proposta tempestivamente davanti al giudice originariamente adito.
• L’accertamento dell’obbligo convenzionale di trasferire un bene e la pronuncia costitutiva che ne dispone il trasferimento sono domande distinte: la seconda non è implicitamente compresa nella prima e richiede una specifica domanda proposta nel rispetto delle preclusioni processuali.
• Un obbligo convenzionale di cessione gratuita assunto nell’ambito di un programma urbanistico, se differito per la produzione della documentazione necessaria, non trasferisce da sé la proprietà e non costituisce titolo per l’utilizzazione gratuita del bene prima del perfezionamento del trasferimento, in mancanza di una specifica pattuizione che autorizzi tale uso.
• La persistente occupazione senza titolo di un bene privato comporta il risarcimento della perdita del godimento anche quando il bene abbia un’utilizzabilità limitata o complementare a un servizio pubblico, se tale impiego rappresenta un’utilità economicamente apprezzabile; il danno può essere parametrato al valore locativo dell’intero compendio.
• Quando la CTU è stata formata nel contraddittorio delle parti, mediante sopralluogo, esame documentale e confronto con le osservazioni dei consulenti, il giudice può utilizzarla nel giudizio riassunto senza rinnovazione, se la metodologia e le conclusioni risultano motivate e non sono efficacemente confutate.
• Accertato il diritto al risarcimento ma non liquidato direttamente il suo ammontare, il giudice può stabilire criteri vincolanti di quantificazione e ordinare all’amministrazione di formulare una proposta entro un termine; la liquidazione deve evitare duplicazioni delle componenti già comprese nel parametro adottato.

Come è indicizzato