Parere n. 41/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Ordinanza di bonifica e individuazione del responsabile della contaminazione

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto contro l’ordinanza con cui la Città metropolitana ha individuato il ricorrente quale responsabile della contaminazione di un’area già sede di un’attività di carpenteria in ferro e lo ha diffidato ad attuare le procedure previste dal titolo V, parte IV, del d.lgs. 152/2006. Il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica ha trasmesso la relazione istruttoria, anche a seguito di un precedente parere interlocutorio. La Sezione ha concluso per il rigetto del ricorso.

Vicenda amministrativa e ambientale

Le indagini ambientali svolte nel 2010 avevano evidenziato il superamento delle CSC per diversi metalli, idrocarburi pesanti e IPA, sia rispetto ai valori per aree a uso verde pubblico, privato e residenziale, sia, per alcuni inquinanti, rispetto ai valori per aree commerciali e industriali. Un piano di caratterizzazione era stato autorizzato nel 2011, ma non era stato eseguito; il Comune aveva quindi attivato la procedura per l’individuazione del responsabile della contaminazione.

Nel giugno 2022 la Città metropolitana aveva avviato il procedimento nei confronti del ricorrente, invitandolo a presentare memorie. Non essendo seguite osservazioni, era stata adottata l’ordinanza impugnata, recante sia l’individuazione del responsabile sia la diffida all’attuazione delle procedure di bonifica.

Successive attività di caratterizzazione, svolte anche nel 2023 nell’ambito del finanziamento PNRR destinato ai siti orfani, avevano confermato i superamenti delle CSC. La Regione aveva comunicato il finanziamento del progetto di bonifica, con previsione del recupero delle spese nei confronti dei soggetti responsabili.

Istanza cautelare

La Sezione aveva già accolto l’istanza di sospensione dell’efficacia dell’ordinanza, ravvisando il periculum in mora in relazione agli impatti amministrativi, penali ed economici derivanti dall’esecuzione del provvedimento. L’accoglimento cautelare non ha tuttavia anticipato l’esito del giudizio di merito.

Motivi di ricorso

Il ricorrente aveva contestato:

• la vetustà e l’inadeguatezza dell’istruttoria;
• l’incompetenza della Città metropolitana;
• la qualificazione professionale dei soggetti che avevano svolto le indagini;
• la mancata effettuazione di nuovi accertamenti e la mancata considerazione dei valori relativi alla destinazione commerciale-industriale;
• il difetto di prova del nesso causale e la mancata valutazione di possibili cause o concause;
• la violazione della partecipazione procedimentale;
• l’erronea applicazione degli artt. 244, comma 4, e 250 del d.lgs. 152/2006;
• l’impossibilità di eseguire l’ordinanza per la mancanza di proprietà o possesso dell’area.

Quadro normativo sugli obblighi di bonifica

La Sezione ha richiamato la ricostruzione elaborata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, in particolare dalla sentenza della Sezione IV n. 7121/2018 e dall’ordinanza dell’Adunanza plenaria n. 21/2013.

L’art. 242 del d.lgs. 152/2006 pone sul responsabile dell’inquinamento gli obblighi di prevenzione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale. L’art. 244 disciplina l’ordinanza con cui la Provincia o la Città metropolitana diffida il responsabile a provvedere quando sia accertato il superamento delle CSC. L’art. 245 riguarda gli obblighi del proprietario o del gestore non responsabile e consente anche interventi volontari; l’art. 250 prevede invece l’intervento d’ufficio dell’amministrazione quando il responsabile non sia individuabile o non provveda e non intervengano il proprietario o altri soggetti interessati.

Responsabilità del ricorrente e nesso causale

La Sezione ha ritenuto immune da vizi l’individuazione del ricorrente come responsabile della contaminazione. Il quadro istruttorio è stato considerato sufficiente secondo il criterio del più probabile che non.

Il generico richiamo alla possibile responsabilità di altri soggetti o alla vicinanza dell’ex acciaieria non è stato ritenuto idoneo a escludere la responsabilità accertata. Sarebbe stata necessaria la prova concreta della diversa dinamica degli eventi e l’indicazione dello specifico fattore alternativo cui imputare l’inquinamento; tale onere non è stato assolto.

Competenza e istruttoria tecnica

È stata esclusa l’incompetenza della Città metropolitana, poiché gli artt. 244 e 245 del d.lgs. 152/2006 le attribuiscono il potere di adottare l’ordinanza di diffida nei confronti del responsabile.

È stato inoltre escluso il difetto di istruttoria. In particolare, l’indagine preliminare e il piano di caratterizzazione risultavano sottoscritti da geologi abilitati, mentre i risultati analitici erano sottoscritti da un chimico iscritto al relativo ordine professionale. Le attività degli enti territoriali e delle agenzie competenti erano state ritenute complete, reiterate e sostenute da dati tecnici.

Partecipazione procedimentale

La Sezione ha ritenuto rispettate le garanzie partecipative. Il ricorrente era stato contattato nel gennaio 2022 per fornire documenti e informazioni e aveva ricevuto, nel giugno 2022, la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge 241/1990, con invito a presentare memorie. La mancata presentazione di osservazioni non è imputabile all’amministrazione.

Misure di prevenzione e posizione del proprietario

Il Collegio ha distinto le misure di messa in sicurezza d’emergenza dalle misure di prevenzione, escludendo che possano essere equiparate. Nel caso concreto le misure di prevenzione risultavano mancate, anche in ragione dell’assenza di pavimentazione idonea a proteggere il sottosuolo e a impedire la veicolazione degli inquinanti.

La Sezione ha inoltre chiarito che non sussisteva un obbligo diretto ed esplicito del proprietario non responsabile di adottare interventi di messa in sicurezza d’emergenza, senza per questo escludere il diverso regime degli interventi d’ufficio e del recupero delle spese previsto dalla normativa ambientale.

Decisione

Il ricorso è stato ritenuto infondato e la Sezione ha espresso il parere che dovesse essere respinto. È stato disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare il ricorrente, ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. 196/2003 e degli artt. 5 e 6 del Regolamento UE 2016/679.