Parere n. 44/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica con istanza di sospensiva proposto dal -OMISSIS-, per l’annullamento degli atti relativi al procedimento di recupero delle somme percepite indebitamente per lo svolgimento di attività extraprofessionale non autorizzata.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione degli atti relativi al recupero di euro 17.924,50 percepiti per attività extraprofessionali non autorizzate.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente, militare dell'Arma dei Carabinieri, ha impugnato gli atti con cui il Ministero della Difesa ha avviato il recupero rateale, entro il limite del quinto dello stipendio, dei compensi percepiti nello svolgimento di attività extraprofessionali non autorizzate. Le attività, svolte tra il 2013 e il 2020, consistevano principalmente in esibizioni musicali per società private e, occasionalmente, in attività di procacciatore d'affari; gli accertamenti della Guardia di finanza hanno quantificato i compensi netti in euro 17.924,50. Il ricorrente ha dedotto: la violazione degli artt. 894 e 896 del d.lgs. 66/2010, l'assenza di prova della retribuzione o la natura di mero rimborso spese delle somme percepite, la violazione del principio del ne bis in idem in ragione della precedente sanzione disciplinare della consegna di rigore per tre giorni, nonché l'assenza di carattere professionale delle esibizioni musicali e, quindi, l'inesistenza dell'obbligo di autorizzazione secondo le circolari del Ministero della Difesa. Ha inoltre chiesto la sospensione degli atti impugnati.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha confermato la legittimità del recupero delle somme. Gli artt. 894 e 896 del d.lgs. 66/2010 devono essere letti insieme all'art. 53 del d.lgs. 165/2001, applicabile anche al personale militare in regime di diritto pubblico. Dagli accertamenti della Guardia di finanza è risultata provata la percezione di compensi per 95 dei 115 eventi musicali considerati, senza documentazione idonea a dimostrare che si trattasse di meri rimborsi spese. La precedente sanzione disciplinare non determina violazione del ne bis in idem, poiché riguardava il comportamento omissivo consistente nella mancata comunicazione o attivazione della procedura autorizzatoria, mentre il recupero dei compensi previsto dall'art. 53, comma 7, ha natura reale e compensativa e non costituisce una sanzione disciplinare. La circolare ministeriale richiamata dal ricorrente individua criteri oggettivi e predeterminati per il rilascio delle autorizzazioni, ma non esclude l'applicazione dell'art. 53 alle attività svolte senza autorizzazione. Le somme percepite costituiscono indebito oggettivo nei confronti dell'erario e il loro recupero è un adempimento necessario per l'amministrazione. L'istanza cautelare è stata dichiarata assorbita.
Osservazioni
Percezione di compensi e prova della retribuzione
La censura è infondata: l'indagine della Guardia di finanza ha provato la percezione di compensi per le attività extraprofessionali. Non è stata fornita documentazione idonea a dimostrare che le somme costituissero esclusivamente rimborsi spese.
Violazione del principio del ne bis in idem
La precedente sanzione disciplinare riguardava il comportamento omissivo relativo alla mancata attivazione della procedura autorizzatoria. Il recupero dei compensi previsto dall'art. 53, comma 7, del d.lgs. 165/2001 ha natura reale e compensativa e non si identifica con una sanzione disciplinare.
Necessità dell'autorizzazione per le esibizioni musicali
La circolare ministeriale disciplina i criteri oggettivi e predeterminati per il rilascio delle autorizzazioni, ma non sottrae le attività retribuite svolte dal militare all'applicazione dell'art. 53 del d.lgs. 165/2001. Le attività svolte senza autorizzazione restano pertanto soggette al recupero dei compensi.
Istanza cautelare
L'esame dell'istanza di sospensione è stato assorbito per effetto del rigetto del ricorso.
Norme richiamate
art. 60 d.P.R. 3/1957
L'impiegato non può esercitare il commercio, l'industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in società o enti per le quali la nomina è riservata allo Stato e sia all'uopo intervenuta l'autorizzazione del ministro competente.
Richiamato quale disciplina generale delle incompatibilità dei dipendenti pubblici.
art. 53, commi 1, 6, 7 e 7-bis, d.lgs. 165/2001
I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza; in caso di inosservanza, il compenso deve essere versato all'amministrazione di appartenenza.
La disposizione si applica anche al personale militare; il recupero dei compensi non autorizzati è un adempimento necessario, avente natura reale e compensativa, distinto dalla responsabilità disciplinare.
artt. 894 e 896 d.lgs. 66/2010
La professione di militare è incompatibile con l'esercizio di ogni altra professione; i militari non possono svolgere incarichi retribuiti non conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza.
Le norme del Codice dell'ordinamento militare confermano, per il personale militare, il divieto di svolgere incarichi retribuiti senza previo conferimento o autorizzazione e rinviano all'applicazione dell'art. 53 del d.lgs. 165/2001.
art. 748 d.P.R. 90/2010
Richiamato dal Ministero in relazione alla sanzione disciplinare conseguente alla mancata comunicazione alla scala gerarchica dell'attività extraprofessionale.
art. 1 l. 78/1983
Richiamato per la peculiarità dei doveri del militare e dei requisiti connessi allo status di dipendente pubblico militare.
circolare del Ministero della Difesa M-D GMIL_04_0396572 del 31 luglio 2008
Individua criteri oggettivi e predeterminati per la concessione delle autorizzazioni, senza escludere l'applicazione dell'art. 53 alle attività retribuite svolte senza autorizzazione.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003
Richiamato quale base per l'oscuramento dei dati identificativi del ricorrente.
artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679
Richiamati, unitamente all'art. 52 del d.lgs. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità dell'interessato mediante oscuramento dei dati personali.
Massime di principio
- Per il personale militare, il divieto di svolgere incarichi retribuiti senza previo conferimento o autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza deriva dal combinato disposto degli artt. 894 e 896 del d.lgs. 66/2010 e dell'art. 53 del d.lgs. 165/2001.
- Il recupero, previsto dall'art. 53, comma 7, del d.lgs. 165/2001, dei compensi percepiti per incarichi retribuiti non autorizzati ha natura reale e compensativa e non costituisce una sanzione disciplinare; pertanto può coesistere con una sanzione disciplinare relativa alla mancata comunicazione o alla mancata attivazione della procedura autorizzatoria, senza violare il principio del ne bis in idem.
- In assenza di prova documentale contraria, le somme percepite in relazione ad attività extraprofessionali retribuite non possono essere qualificate come meri rimborsi spese ai fini dell'applicazione dell'art. 53, comma 7, del d.lgs. 165/2001.
- Le circolari interne che stabiliscono criteri per l'autorizzazione delle attività extraprofessionali non escludono l'obbligo di autorizzazione previsto dalla legge per le attività retribuite svolte dal personale militare.
Recupero di compensi per attività extraprofessionali non autorizzate
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un militare dell'Arma dei Carabinieri contro gli atti del Ministero della Difesa relativi al recupero di euro 17.924,50, percepiti nello svolgimento di attività extraprofessionali non autorizzate. Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha espresso parere per il rigetto del ricorso, dichiarando assorbito l'esame dell'istanza cautelare.
Fatti e procedimento amministrativo
Il militare era stato già sanzionato con tre giorni di consegna di rigore per attività extraprofessionali ritenute incompatibili con i doveri d'ufficio. Il Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri lo aveva successivamente diffidato dal proseguire le condotte incompatibili e aveva trasmesso gli atti all'Ispettorato per la Funzione pubblica.
Gli accertamenti della Guardia di finanza hanno evidenziato lo svolgimento, tra il 2013 e il 2020, di 115 eventi musicali, con remunerazione documentata per 95 di essi, oltre ad attività occasionale di procacciatore d'affari. I compensi netti sono stati quantificati in euro 17.924,50. L'amministrazione ha quindi avviato il recupero rateale delle somme, nei limiti di legge del quinto dello stipendio.
Motivi del ricorso
Il ricorrente ha sostenuto:
- che le attività fossero state svolte senza retribuzione o che le somme avessero natura di rimborso spese;
- che la precedente sanzione disciplinare impedisse un ulteriore recupero in applicazione del principio del ne bis in idem;
- che le esibizioni musicali non avessero carattere professionale e non richiedessero autorizzazione secondo le circolari ministeriali;
- che gli atti fossero viziati per violazione di legge, carenza dei presupposti e difetto di istruttoria.
Quadro normativo
Il Collegio ha richiamato l'art. 60 del d.P.R. 3/1957, che disciplina le incompatibilità generali dei dipendenti pubblici, e l'art. 53 del d.lgs. 165/2001. Quest'ultimo si applica anche al personale in regime di diritto pubblico, compreso il personale militare, e vieta lo svolgimento di incarichi retribuiti non conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza.
In caso di inosservanza, l'art. 53, comma 7, impone il versamento del compenso all'amministrazione di appartenenza, ferma restando la responsabilità disciplinare. Il comma 7-bis qualifica inoltre l'omesso versamento come ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti.
Per il personale militare, gli artt. 894 e 896 del d.lgs. 66/2010 stabiliscono l'incompatibilità della professione militare con altre professioni e subordinano lo svolgimento degli incarichi retribuiti al previo conferimento o alla previa autorizzazione dell'amministrazione. L'art. 896 salva inoltre l'applicazione, in quanto compatibile, dell'art. 53 del d.lgs. 165/2001.
Valutazioni sulla prova dei compensi
Il Consiglio di Stato ha respinto la contestazione relativa all'assenza di retribuzione. L'attività istruttoria, svolta dalla Guardia di finanza su delega dell'Ispettorato della Funzione pubblica, aveva documentato la percezione di compensi per 95 eventi musicali.
Il Collegio ha inoltre rilevato che non era stata rinvenuta documentazione idonea a dimostrare la natura di mero rimborso spese delle somme percepite. Di conseguenza, tali somme dovevano essere considerate compensi rilevanti ai fini dell'art. 53, comma 7, del d.lgs. 165/2001.
Ne bis in idem e rapporto con la sanzione disciplinare
La censura relativa al ne bis in idem è stata respinta. La sanzione disciplinare precedentemente inflitta riguardava il comportamento omissivo del militare, consistente nella mancata comunicazione alla scala gerarchica o nella mancata attivazione della procedura autorizzatoria.
Il recupero delle somme percepite senza autorizzazione ha invece natura reale e compensativa: mira a neutralizzare l'indebita destinazione al dipendente di compensi che avrebbero dovuto essere versati all'amministrazione. Non si tratta quindi di una seconda sanzione disciplinare per il medesimo fatto, sicché il recupero può coesistere con la sanzione disciplinare.
Necessità dell'autorizzazione
Il ricorrente sosteneva che le esibizioni artistiche non fossero attività professionali e che, per tale ragione, non richiedessero autorizzazione. Il Collegio ha ritenuto infondata anche questa censura.
La circolare ministeriale richiamata individua criteri oggettivi e predeterminati per il rilascio delle autorizzazioni, in attuazione dell'art. 53, ma non esclude l'applicabilità della disciplina alle attività retribuite svolte senza autorizzazione. Il Collegio ha inoltre valorizzato la peculiarità dei doveri connessi allo status militare, richiamando l'art. 1 della l. 78/1983.
Esito
Le somme percepite per attività svolte senza autorizzazione costituiscono indebito oggettivo nei confronti dell'erario. Il loro recupero da parte dell'amministrazione della Difesa è un adempimento necessario imposto dall'art. 53, comma 7, del d.lgs. 165/2001.
Il parere è stato pertanto espresso per il rigetto del ricorso straordinario, con assorbimento dell'istanza cautelare. La Sezione ha infine disposto l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi del ricorrente.
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