Parere n. 43/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Ordinanza di demolizione di un muro di sostegno e di un’area di parcheggio in zona vincolata

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla proprietaria di un’unità abitativa contro un’ordinanza comunale di demolizione relativa a un muro di sostegno e alla soprastante area adibita a parcheggio, realizzati in un compendio sottoposto a vincolo paesaggistico. Il Consiglio di Stato ha espresso parere per il rigetto del ricorso, assorbendo l’istanza cautelare.

Premesse e procedimento

A seguito di una segnalazione della Regione Carabinieri Forestale, è stato effettuato un sopralluogo congiunto con il settore sismica regionale. Gli accertamenti hanno rilevato la presenza di un muro di sostegno e di un’area di sosta soprastante, senza risultanze di un deposito del progetto strutturale presso l’ufficio competente. Il Comune ha comunicato l’avvio del procedimento e ha poi adottato l’ordinanza n. 250 del 18 maggio 2023, ordinando la demolizione del muro, dell’area a parcheggio e la rimessione in pristino, compresa la conformazione del pendio.

Nel procedimento per ricorso straordinario è stato rispettato il contraddittorio, poiché la relazione istruttoria ministeriale è stata trasmessa alla ricorrente, che non ha presentato repliche.

Motivi del ricorso

La ricorrente ha dedotto tre principali censure:

• l’incompetenza del Comune, assumendo che in area paesaggisticamente vincolata il potere di ordinare la demolizione spettasse esclusivamente alla Soprintendenza;
• l’errata qualificazione delle opere, sostenendo che si trattasse della riparazione di un muro preesistente e del semplice livellamento e consolidamento permeabile del terreno, attività non soggette a titolo edilizio o assoggettabili a una mera sanzione pecuniaria;
• l’omessa applicazione della fiscalizzazione dell’abuso, sul presupposto che la demolizione avrebbe arrecato un grave pregiudizio alle parti conformi.

Competenza comunale in area paesaggisticamente vincolata

La Sezione ha respinto il primo motivo richiamando l’orientamento consolidato, da ultimo espresso da Cons. Stato, sez. VI, 4 agosto 2025, n. 6873. In caso di abuso edilizio in zona vincolata non sussiste una competenza esclusiva della Soprintendenza. Il Comune mantiene il generale potere di vigilanza e controllo sulle attività urbanistico-edilizie del territorio, previsto dall’art. 27 del d.P.R. 380/2001, anche quando gli immobili siano sottoposti a tutela paesaggistica.

Ne consegue che il Comune può e deve adottare i provvedimenti definitivi necessari a ripristinare la legalità edilizia violata, ferma restando la competenza della Soprintendenza per gli autonomi profili di tutela paesaggistica.

Accertamento delle opere e loro qualificazione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto non adeguatamente contestate le risultanze del sopralluogo. La ricorrente si era limitata a prospettare in termini assertivi la preesistenza del muro e la natura meramente manutentiva delle opere, senza fornire prova specifica e senza confutare puntualmente l’accertamento tecnico.

Dal sopralluogo risultavano:

• un muro a retta, presumibilmente in pietrame a gravità, con sviluppo curvo di circa 26 metri;
• un’altezza del paramento verticale di circa 4,75 metri;
• uno spessore in sommità variabile tra 35 e 45 centimetri;
• un’area di sosta soprastante di circa 10,10 per 5 metri;
• l’interferenza dell’area di parcheggio con il cuneo di spinta del muro;
• l’assenza di un progetto strutturale depositato presso l’ufficio competente;
• la realizzazione del muro, secondo la documentazione fotografica aerea, negli anni 2015-2016.

Il verbale redatto e sottoscritto dagli agenti e dai tecnici intervenuti è stato qualificato come atto pubblico, fidefaciente fino a querela di falso ai sensi dell’art. 2700 c.c., per le circostanze direttamente accertate relative allo stato dei luoghi e alla situazione precedente.

Alla luce di tali elementi, la Sezione ha condiviso la qualificazione comunale degli interventi come manutenzione straordinaria ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b), del d.P.R. 380/2001. La mancanza delle autorizzazioni paesaggistica e sismica è stata considerata un ulteriore elemento a sostegno della legittimità dell’ordinanza di demolizione.

Fiscalizzazione dell’abuso

È stato respinto anche il terzo motivo, relativo all’art. 200, comma 6, della l.r. 10 novembre 2014, n. 65. Tale disposizione consente l’applicazione di una sanzione pecuniaria sostitutiva quando la demolizione o rimozione non sia possibile, previa motivata valutazione dell’ufficio tecnico comunale.

Richiamando Cons. Stato, 4 marzo 2024, n. 2072, e Cgars, sez. giur., 2 dicembre 2025, n. 971, la Sezione ha precisato che la cosiddetta fiscalizzazione:

• presuppone l’accertamento concreto dell’impossibilità di demolire le opere abusive;
• deve essere valutata nella fase esecutiva;
• interviene in una fase successiva e autonoma rispetto all’ingiunzione di demolizione.

Pertanto, l’asserita possibilità di arrecare danno alle parti conformi non rende illegittima l’ordinanza demolitoria e non impone al Comune di applicare già in quella fase la sanzione pecuniaria sostitutiva.

Conclusioni

Tutti i motivi sono stati ritenuti infondati. Il Consiglio di Stato ha quindi espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario, con assorbimento dell’istanza cautelare. È stato inoltre disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare la ricorrente, ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. 196/2003 e dell’art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679.