Cassazione Civile, Sentenza n. 12428/2021 del 11/05/2021

Esito

La controversia

CON.CA. proponeva arbitrato contro il Comune per risarcimento danni connessi all'attuazione di una convenzione urbanistica (PRU via Galanti): mancato inizio/completamento lavori per questioni di disponibilità suoli e variante non approvata, accertamenti di abusi edilizi e dichiarazione di decadenza dal diritto di superficie da parte del Comune; CON.CA. lamentava inoltre la mancata sottoscrizione di un nuovo schema di convenzione (con aggiornamento prezzo) e la mancata approvazione della variante e dei progetti di urbanizzazione. Il collegio arbitrale riconosceva al privato Euro 2.799.567,62 a titolo risarcitorio; il Comune impugnava per difetto di giurisdizione (quei profili sarebbero interessi legittimi non compromettibili) e per illegittima decisione su atti amministrativi (es. decadenza).

La decisione

Le Sezioni Unite hanno ritenuto il motivo parzialmente fondato: hanno stabilito principi di diritto sulla giurisdizione. In sintesi: le convenzioni urbanistiche, essendo accordi sostitutivi di provvedimento (art. 11 l. 241/1990), rientrano di regola nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133 c.p.a.); tuttavia, ai sensi dell'art. 12 c.p.a., le controversie concernenti diritti soggettivi possono essere devolute all'arbitrato rituale. La Corte ha precisato che non è possibile trasformare omissioni o inadempienze dell'Amministrazione in obblighi nascosti della convenzione mediante un'integrazione legale fondata sulla buona fede (art. 1375 c.c.) quando i poteri amministrativi non sono stati esauriti nell'accordo. Di conseguenza la mancata approvazione della variante al PRU e la mancata approvazione dei progetti di urbanizzazione sono questioni di interesse legittimo devolute al giudice amministrativo e non arbitrabili: su questi punti il ricorso del Comune è accolto. Al contrario, profili attinenti all'adempimento diretto della convenzione (es. clausola risolutiva per inadempimento, valutazione fattuale degli abusi edilizi ai fini della esecuzione, e, in certe condizioni, l'inerzia a stipulare la convenzione dopo approvazione dello schema) possono dar luogo a diritti soggettivi se viene provato un "quid pluris" di comportamento della P.A. (lesione dell'affidamento incolpevole), per cui possono essere devoluti all'arbitrato. Il ricorso per cassazione è dunque accolto limitatamente alle questioni dichiarate non arbitrabili (mancata approvazione variante e progetti), mentre gli altri profili rimangono potenzialmente arbitrabili se ricorra la fattispecie di affidamento colpevolmente indotto.

Norme richiamate

• legge n. 241 del 1990, art. 11

  si applicano, ove non diversamente previsto, i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili

  Le convenzioni urbanistiche sono accordi sostitutivi di provvedimento; l'art. 11 consente l'applicazione dei principi del codice civile ove compatibili, ma tale compatibilità è vincolata all'esaurimento del potere amministrativo nella convenzione stessa

• codice del processo amministrativo, art. 133, comma 1, lett. a) n. 2

  Stabilisce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie relative ad accordi sostitutivi di provvedimento (come le convenzioni urbanistiche)

• codice del processo amministrativo, art. 12

  Consente che controversie concernenti diritti soggettivi, pur rientranti in partenza nella giurisdizione amministrativa, siano risolte mediante arbitrato rituale di diritto

• codice civile, art. 1375

  Principio di buona fede nell'esecuzione del contratto: la Corte precisa che non può essere invocato per creare obblighi a carico della P.A. rispetto a poteri amministrativi non esauriti nella convenzione, perché la norma attributiva del potere prevale e l'integrazione ex buona fede sarebbe incompatibile

• legge n. 241 del 1990, art. 2-bis, comma 1

  la pubblica amministrazione è tenuta "al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento"

  Evidenzia che certe norme procedimentali possono fondare diritti soggettivi risarcitori (es. violazione del termine procedimentale) perché regolano la relazione con il privato e impongono obblighi

• legge n. 241 del 1990, art. 21-quinquies e art. 21-octies

  Riferimenti normativi sul potere di revoca dell'approvazione e sulle conseguenze di violazioni procedimentali: utili per distinguere esercizio del potere (azioni amministrative) da comportamento civilisticamente rilevante

Massime di principio

• Le controversie sulle convenzioni urbanistiche sono di regola di competenza del giudice amministrativo; l'arbitrato è ammesso solo per questioni che effettivamente concernono diritti soggettivi derivanti dall'esecuzione della convenzione.
• Non è ammissibile trasformare omissioni o mancati atti amministrativi in obblighi contrattuali della P.A. tramite un'integrazione legale fondata sulla buona fede (art. 1375 c.c.) quando i poteri amministrativi non sono stati esauriti nella convenzione: tali omissioni restano interesse legittimo e vanno al giudice amministrativo.
• Perché una vicenda relativa all'inerzia o all'omissione della P.A. diventi materia arbitrabile occorre provare la lesione dell'affidamento incolpevole: comportamento della P.A. che, oltre la mera inerzia, abbia indotto il privato a non esperire gli strumenti di tutela dell'interesse legittimo e abbia causato un danno patrimoniale rilevante.
• Se la controversia riguarda l'adempimento concreto degli obblighi convenzionali (es. applicazione di clausola risolutiva per inadempimento, valutazioni fattuali sullo stato dei lavori), gli arbitri possono decidere; se riguarda la legittimità di provvedimenti amministrativi o omissioni di esercizio di poteri pubblicistici, la giurisdizione è amministrativa.
• Prima di invocare il risarcimento per omissione amministrativa il privato deve, di regola, esperire gli strumenti amministrativi e giurisdizionali (istanza atipica, ricorso per silenzio) salvo che sia dimostrabile l'effettivo affidamento colpevolmente indotto dalla P.A. che abbia impedito tali iniziative.