Sentenza n. 6232/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La Regione Umbria ha impugnato la sentenza del TAR deducendo errores in procedendo e in iudicando, erronea ricostruzione dei fatti, omessa o insufficiente motivazione e violazione dell'art. 51, comma 2-ter, d.l. n. 124/2019, dell'art. 5, comma 6, d.lgs. n. 50/2016, dell'art. 12, par. 4, direttiva 2014/24/UE, dell'art. 15 l. n. 241/1990 e delle disposizioni sulla gestione regionale della tassa automobilistica. L'appellante ha sostenuto che l'accordo 2023-2025 riguardasse soltanto la cooperazione informatica e la gestione integrata dell'archivio regionale, non la gestione della tassa automobilistica, e che l'art. 51 d.l. n. 124/2019 consentisse l'affidamento diretto ad ACI. Ha inoltre contestato il rigetto dell'eccezione di inammissibilità per carenza di interesse proposta contro Ge.Fi.L. Quest'ultima ha resistito all'appello e ha proposto appello incidentale contro il mancato riconoscimento del risarcimento del danno. Ha sostenuto che l'accordo, anche se limitato all'archivio regionale, comportasse l'acquisizione remunerata di prestazioni da ACI senza una cooperazione effettiva e senza la ricorrenza cumulativa delle condizioni previste dall'art. 12, par. 4, della direttiva 2014/24/UE. La Corte di giustizia, con ordinanza 3 febbraio 2026, causa C-316/25, ha dichiarato incompatibile con tale disposizione una norma nazionale che consenta l'affidamento diretto dei servizi relativi alla gestione dell'archivio regionale della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico gestore dell'archivio nazionale, quando l'appalto abbia per oggetto esclusivamente l'acquisizione di una prestazione dietro corrispettivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale, ritenendo sussistente l'interesse a ricorrere di Ge.Fi.L., quale operatore del settore, affinché i servizi, ove non internalizzati, fossero affidati mediante gara. Ha confermato che le Regioni a statuto ordinario sono titolari delle funzioni amministrative relative ad accertamento, riscossione, recupero, rimborsi, sanzioni e contenzioso della tassa automobilistica, mentre ACI è competente per la gestione dell'archivio nazionale e può cooperare alla tenuta degli archivi regionali, ma non può ricevere senza gara l'affidamento di prestazioni remunerate nell'esclusivo interesse della Regione. L'art. 51 d.l. n. 124/2019 non attribuisce ad ACI autonome funzioni pubbliche di gestione della tassa automobilistica e non consente di sottrarre alla gara un rapporto nel quale la Regione affida ad ACI compiti propri, riconoscendo un corrispettivo, senza assumere a sua volta compiti di ACI. L'accordo non integrava quindi una cooperazione pubblico-pubblico esente dall'evidenza pubblica, mancando sia la comunanza dell'interesse pubblico sia l'effettiva reciprocità collaborativa; risultava inoltre previsto il rimborso dei costi ad ACI, con importi indicati nella deliberazione per gli anni 2023-2025. La richiesta di verificazione è stata ritenuta inutile. È stato accolto l'appello incidentale di Ge.Fi.L. sul risarcimento: l'annullamento dell'affidamento diretto e l'obbligo di indire la gara, salva l'internalizzazione, non coprono la perdita della possibilità di concorrere per la parte del rapporto già eseguita. È stata riconosciuta l'astratta sussistenza del danno da perdita di chance. La Regione dovrà formulare, ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., una proposta risarcitoria parametrata all'entità della chance di aggiudicazione, alle caratteristiche del mercato e all'andamento di procedure analoghe, considerando l'utile ricavabile dalla gestione ormai consuntiva del servizio, il corrispettivo forfetario e gli eventuali compensi a misura, oltre a rivalutazione e interessi. La sentenza del TAR è stata confermata con parziale diversa motivazione. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 12, par. 4, direttiva 2014/24/UE

  un accordo, concluso esclusivamente tra due o più amministrazioni aggiudicatrici, non rientra nell'ambito di applicazione dell'evidenza pubblica solo quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: a) ... cooperazione ... finalizzata a garantire che i servizi pubblici ... siano prestati nell'ottica di conseguire gli obiettivi che essi hanno in comune; b) ... esclusivamente da considerazioni inerenti all'interesse pubblico; c) ... meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione

  L'esenzione dall'evidenza pubblica per la cooperazione pubblico-pubblico richiede cumulativamente cooperazione effettiva per obiettivi comuni, esclusiva considerazione dell'interesse pubblico e rispetto della soglia del 20 per cento. Non opera quando il rapporto consiste nell'acquisizione, dietro corrispettivo, di prestazioni rese nell'esclusivo interesse dell'ente affidante.

• art. 51, commi 2-bis e 2-ter, d.l. n. 124/2019, convertito dalla l. n. 157/2019

  le regioni ... continuano a gestire i propri archivi delle tasse automobilistiche, anche mediante la cooperazione, regolata da apposito disciplinare, del soggetto gestore del pubblico registro automobilistico

  La disposizione consente la cooperazione di ACI nella tenuta degli archivi regionali, ma non attribuisce ad ACI autonome funzioni pubbliche di gestione della tassa automobilistica né legittima l'affidamento diretto di prestazioni remunerate quando manchino le condizioni della cooperazione esente da gara.

• art. 17, comma 10, l. n. 449/1997

  l'attività di controllo e riscossione delle tasse automobilistiche può essere affidata a terzi mediante procedure ad evidenza pubblica

  Le funzioni regionali di gestione, controllo e riscossione della tassa automobilistica, ove esternalizzate, devono essere affidate mediante procedura ad evidenza pubblica.

• art. 5, comma 6, d.lgs. n. 50/2016

  Recepisce nell'ordinamento nazionale le condizioni della cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici sottratta alle regole dell'evidenza pubblica; tali condizioni devono ricorrere congiuntamente.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo, quando non è possibile determinare precisamente il danno, di stabilire i criteri ai quali l'amministrazione deve attenersi nella formulazione di una proposta risarcitoria.

• art. 30 c.p.a.

  Costituisce il riferimento processuale per la tutela risarcitoria conseguente alla lesione di posizioni individuali derivante dall'illegittimo affidamento diretto.

Massime di principio

• L'accordo tra amministrazioni aggiudicatrici è sottratto alle regole dell'evidenza pubblica soltanto quando ricorrono cumulativamente una cooperazione effettiva per obiettivi pubblici comuni, l'esclusiva considerazione dell'interesse pubblico e il limite quantitativo previsto dal diritto dell'Unione; la mera natura pubblica dei soggetti o la qualificazione formale dell'atto come accordo di cooperazione non sono sufficienti.
• Quando un'amministrazione affida a un ente pubblico prestazioni strumentali alla gestione di una propria funzione, riconoscendogli un corrispettivo, e non assume a sua volta compiti o prestazioni nell'ambito di una collaborazione reciproca, il rapporto costituisce acquisizione onerosa di servizi e non cooperazione pubblico-pubblico esente da gara.
• La normativa che consente la cooperazione con il gestore dell'archivio nazionale della tassa automobilistica non attribuisce a tale soggetto le funzioni pubbliche regionali di accertamento, riscossione, recupero, rimborso, sanzione e contenzioso, né consente l'affidamento diretto di tali attività o di prestazioni informatiche remunerate in assenza delle condizioni eurounitarie.
• L'operatore economico specializzato nel settore ha interesse concreto e attuale a impugnare l'affidamento diretto, quando l'annullamento dell'atto può condurre all'internalizzazione oppure all'indizione di una gara alla quale possa partecipare; non è necessario che dimostri di essere sicuramente aggiudicatario.
• L'annullamento dell'affidamento diretto non esaurisce la tutela dell'operatore economico per la parte del rapporto già eseguita: l'illegittima sottrazione della procedura concorrenziale determina l'astratta lesione della chance di partecipare e può fondare il risarcimento per equivalente, da quantificare considerando la probabilità di aggiudicazione, l'utile ricavabile e i corrispettivi effettivamente versati.
• Quando il danno da perdita di chance non è immediatamente quantificabile, il giudice può imporre all'amministrazione, ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., di formulare una proposta risarcitoria secondo criteri riferiti al mercato, a procedure analoghe, all'utile risultante dalla gestione consuntiva del servizio, ai corrispettivi fissi e a misura, con rivalutazione e interessi.

Come è indicizzato