Sentenza n. 2474/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno dedotto sei motivi contro la sentenza del TAR Liguria che aveva respinto l'impugnazione dell'ordinanza sindacale adottata ai sensi dell'art. 54 d.lgs. 267/2000. In primo luogo hanno contestato l'inutilizzabilità dei documenti depositati tardivamente prima dell'udienza pubblica, sostenendo che la rinuncia ai termini a difesa non comportasse la rinuncia alle facoltà processuali. Hanno poi contestato la ricostruzione dello stato dei luoghi e l'individuazione del mappale di loro proprietà quale origine del movimento franoso. Hanno negato la sussistenza dell'urgenza e della contingibilità, evidenziando la risalenza della situazione di instabilità, la precedente conoscenza da parte del Comune, l'asserita inerzia amministrativa e l'interdizione del transito già disposta. Hanno inoltre dedotto l'omessa comunicazione di avvio del procedimento, l'esistenza di rimedi ordinari fondati sugli artt. 30 e 31 del Codice della strada, l'incompetenza del Comune a imporre interventi su un'area destinata alla protezione della strada, l'eccessiva ampiezza e indeterminatezza degli interventi ordinati, l'impossibilità di eseguirli nei termini assegnati e il difetto di istruttoria tecnica, in particolare per la mancata acquisizione di una relazione geologica preventiva. È stata altresì riproposta la domanda risarcitoria ai sensi dell'art. 101 c.p.a., fondata sull'illegittimità dell'ordinanza.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente. È stata confermata la decisione di primo grado sull'inutilizzabilità dei documenti depositati tre giorni prima dell'udienza, poiché la rinuncia ai termini a difesa implica la rinuncia a ulteriori memorie e documenti, salvo la discussione orale, per tutelare il contraddittorio. È stata confermata la ricostruzione secondo cui la parete franosa si trova sul mappale di proprietà privata, adiacente al mappale donato al Comune; la localizzazione è risultata dagli atti di acquisto e donazione, dalle risultanze catastali, dai sopralluoghi e dalla documentazione fotografica. È stata ritenuta sussistente l'urgenza: l'aggravamento del dissesto tra il novembre 2023 e il luglio 2024 aveva compromesso reti e tiranti, rendendo imminente il pericolo per gli utenti delle aree sottostanti. La pregressa conoscenza della situazione e l'eventuale inerzia comunale non escludono l'urgenza quando il pericolo si aggravi e divenga attuale. L'interdizione del transito e la recinzione costituiscono misure provvisorie, non sufficienti a escludere il pericolo né a rendere superflua la messa in sicurezza della parete. In presenza dell'urgenza era legittima l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento. È stato inoltre affermato che l'ordinanza contingibile e urgente prescinde dall'accertamento della responsabilità causale del destinatario, essendo sufficiente il rapporto diretto con il fondo fonte del pericolo; gli eventuali rapporti di responsabilità con il Comune devono essere fatti valere con strumenti civilistici. Gli artt. 30 e 31 del Codice della strada non impedivano il ricorso all'art. 54 TUEL: l'art. 30, comma 4, disciplina il riparto degli oneri per le opere di sostegno, ma non stabilisce una modalità attuativa ordinaria; l'art. 31, inoltre, era già stato applicato e il mero ripristino dei luoghi non era sufficiente a prevenire ulteriori frane. È stata ritenuta legittima e sufficientemente determinata la parte dell'ordinanza relativa alla messa in sicurezza immediata della porzione di parete interessata dal movimento franoso, mediante rimozione del materiale, disgaggio delle parti pericolose e ripristino o rinforzo della rete di protezione entro dieci giorni. È stata invece ritenuta illegittima la parte relativa alla presentazione e all'esecuzione, entro trenta giorni, di un progetto di consolidamento dell'intera parete: tale ordine era eccessivamente ampio e indeterminato, richiedeva studi e tempi incompatibili con il termine assegnato e perseguiva un intervento strutturale di lungo periodo, differibile e non riconducibile ai presupposti dell'ordinanza extra ordinem. La sentenza del TAR è stata quindi riformata limitatamente a tale parte, mentre è rimasto fermo l'ordine di messa in sicurezza immediata. La domanda risarcitoria è stata respinta, poiché l'ordine principale era legittimo e non risultava che i ricorrenti avessero eseguito il consolidamento illegittimamente imposto o sostenuto spese per esso. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  Il termine per il deposito di documenti prima dell'udienza pubblica deve essere rispettato; la rinuncia ai termini a difesa comporta la rinuncia alle ulteriori facoltà difensive documentali e scritte connesse alla trattazione anticipata.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione può essere disposto soltanto in casi eccezionali, da riportare nel verbale di udienza; la pendenza di interlocuzioni per un possibile accordo non è stata ritenuta sufficiente.

• art. 101 c.p.a.

  La domanda risarcitoria proposta in primo grado può essere riproposta in appello, ma è stata respinta per carenza dei presupposti della responsabilità dell'amministrazione.

• art. 54 d.lgs. 267/2000

  Il potere contingibile e urgente può essere esercitato quando una situazione di pericolo per la pubblica incolumità, anche risalente, si sia aggravata fino a diventare attuale e imminente. Il potere prescinde dall'accertamento della responsabilità causale e consente di ordinare interventi al soggetto che abbia la disponibilità giuridica e materiale del fondo fonte del pericolo.

• art. 30, comma 4, Codice della strada

  La costruzione e la riparazione delle opere di sostegno lungo le strade ed autostrade, qualora esse servano unicamente a difendere ed a sostenere i fondi adiacenti, sono a carico dei proprietari dei fondi stessi; se hanno per scopo la stabilità o la conservazione delle strade od autostrade, la costruzione o riparazione è a carico dell'ente proprietario della strada.

  La disposizione disciplina il riparto degli oneri per le opere di sostegno secondo la loro funzione oggettiva e immediata. Quando l'opera sostiene e contiene il fondo privato, l'onere grava sul proprietario, anche se la strada risulta indirettamente protetta. La norma non preclude, in presenza dei presupposti, l'adozione di un'ordinanza contingibile e urgente.

• art. 31 Codice della strada

  I proprietari devono mantenere le ripe dei fondi laterali alle strade, sia a valle che a monte delle medesime, in stato tale da impedire franamenti o cedimenti del corpo stradale, ivi comprese le opere di sostegno di cui all'art. 30, lo scoscendimento del terreno, l'ingombro delle pertinenze e della sede stradale in modo da prevenire la caduta di massi o di altro materiale sulla strada.

  La disposizione conferma gli obblighi manutentivi dei proprietari e prevede anche un potere sanzionatorio e ripristinatorio, ma non rende inapplicabile il potere contingibile e urgente quando il pericolo attuale richieda una condotta ulteriore e immediata rispetto al mero ripristino.

Massime di principio

• Il potere sindacale contingibile e urgente può essere esercitato anche per fronteggiare una situazione di pericolo risalente e già conosciuta dall'amministrazione, quando essa si sia concretamente aggravata fino a determinare un pericolo attuale e imminente per la pubblica incolumità; la precedente inerzia amministrativa non esclude, di per sé, l'urgenza sopravvenuta.
• Ai fini dell'adozione di un'ordinanza contingibile e urgente a tutela della pubblica incolumità non è necessario accertare chi abbia causato la situazione di pericolo, né la colpevolezza del destinatario: è sufficiente che quest'ultimo abbia la disponibilità giuridica e materiale del fondo dal quale proviene il pericolo, restando separati gli eventuali rapporti di responsabilità causale da far valere in sede civile.
• Le misure provvisorie di interdizione del transito e di recinzione dell'area non eliminano necessariamente l'urgenza di imporre la messa in sicurezza della fonte del pericolo, quando tali misure non impediscano completamente l'accesso o non siano idonee a prevenire la caduta di materiale.
• Un'ordinanza contingibile e urgente può imporre interventi immediati e puntualmente individuati, compatibili con l'urgenza, quali la rimozione del materiale franato, il disgaggio delle parti instabili e il ripristino delle opere di protezione; non può invece imporre, con termini brevi e indifferenziati, la progettazione e l'esecuzione del consolidamento strutturale dell'intera parete quando tale attività richieda studi complessi, tempi più lunghi e una valutazione ordinaria delle cause e dei soggetti obbligati.
• L'art. 30, comma 4, del Codice della strada stabilisce il riparto degli oneri per le opere di sostegno in base alla loro funzione oggettiva e immediata, ma non disciplina una modalità ordinaria di attuazione dell'obbligo; pertanto, quando ricorrano i presupposti di pericolo attuale e urgenza, resta possibile l'ordinanza contingibile e urgente.

Come è indicizzato