Sentenza n. 6568/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Nivi aveva impugnato il bando, la lex specialis, il diniego di autotutela e, con motivi aggiunti, l’aggiudicazione della gara per il servizio di gestione, notifica e recupero internazionale di verbali relativi a veicoli con targa straniera e veicoli a noleggio. Deduceva, in particolare, l’antieconomicità e la non remuneratività dell’appalto, carenze informative della documentazione di gara, la sostanziale vanificazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per effetto dell’azzeramento del corrispettivo, l’inefficacia incentivante del criterio relativo alla percentuale di riscossione e l’illegittimità del sistema di valutazione quasi esclusivamente tabellare. Il TAR aveva accolto il motivo secondo cui il rimborso forfettario di euro 23,03 avrebbe potuto porre a carico di un singolo trasgressore costi riferibili a due verbali, in violazione dell’art. 201, comma 4, del Codice della strada. Safety21 e il Comune hanno impugnato tale capo, deducendo anche il difetto di legittimazione e di interesse di Nivi a contestare la quantificazione delle spese di accertamento e notificazione. Nivi ha proposto appello incidentale contro la dichiarazione di inammissibilità del ricorso introduttivo e ha riproposto le censure sulla non remuneratività, sulle carenze della lex specialis e sui criteri di valutazione dell’offerta tecnica. Safety21 ha inoltre sollevato, per la prima volta in appello, un’eccezione di difetto di giurisdizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli principali e l’appello incidentale. Ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la censura relativa all’art. 201, comma 4, del Codice della strada fosse stata dedotta non per tutelare i trasgressori contro richieste eccessive, ma quale profilo di illegittimità della lex specialis e di non remuneratività dell’appalto, materia rientrante nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo. Ha accolto i motivi degli appelli principali relativi sia alla corretta interpretazione dell’art. 201, comma 4, sia al difetto di legittimazione e interesse di Nivi. Le spese di accertamento e notificazione possono essere poste a carico del trasgressore e, quando il servizio è esternalizzato, comprendono i costi complessivi della gestione del procedimento sanzionatorio; la loro quantificazione ai fini del rimborso all’affidatario può essere forfettaria. Nel caso concreto, l’importo di euro 23,03 era riferito a un singolo verbale incassato e non a due verbali, ed era destinato a coprire complessivamente i costi del servizio. L’eventuale eccessività della somma avrebbe potuto essere contestata dal trasgressore destinatario del verbale, non dall’operatore economico concorrente, il quale non aveva una posizione qualificata tutelabile rispetto a tale profilo e, comunque, non aveva interesse a ridurre un rimborso potenzialmente favorevole all’affidatario. Il Consiglio di Stato ha quindi respinto il motivo aggiunto accolto dal TAR. Ha respinto anche il motivo del Comune secondo cui l’inammissibilità del ricorso introduttivo avrebbe dovuto travolgere tutti i motivi aggiunti: il ricorso contro il bando era stato dichiarato inammissibile per ragioni processuali, non per infondatezza nel merito, sicché i motivi riproposti contro l’aggiudicazione potevano essere esaminati. Ha respinto l’appello incidentale di Nivi, confermando che il bando non conteneva clausole immediatamente escludenti e che la partecipazione non condizionata alla gara escludeva l’immediata lesività delle clausole. Nel merito, sulla base anche della verificazione, ha confermato il rigetto delle censure relative alla non remuneratività, alle lacune informative e alla durata e gestione delle attività post-contrattuali: la remuneratività dipendeva anche dall’organizzazione e dall’efficienza dell’operatore, i dati di gara erano fondati su dati storici e l’appalto presentava una remuneratività ritenuta massima nel confronto con procedure analoghe. Ha inoltre ritenuto legittimo il ricorso a criteri tabellari graduati per la valutazione dell’offerta tecnica, poiché riferiti a molteplici migliorie, con punteggi differenziati, e idonei a garantire il confronto competitivo in un servizio standardizzato. In parziale riforma della sentenza appellata, ha confermato l’inammissibilità del ricorso introduttivo e ha integralmente respinto il ricorso per motivi aggiunti di Nivi. Le spese dei due gradi sono state compensate; il compenso del verificatore, pari a euro 7.686,35, è stato posto a carico di Nivi.

Norme richiamate

• art. 96 c.p.a.

  Impone la riunione delle impugnazioni proposte contro la stessa sentenza.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato quale disciplina del rito speciale in materia di procedure di affidamento.

• art. 201, comma 4, d.lgs. 285/1992

  Le spese di accertamento e di notificazione sono poste a carico di chi è tenuto al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria.

  Le spese del procedimento sanzionatorio possono essere poste a carico del trasgressore; la disposizione non determina un importo massimo e, in caso di esternalizzazione, consente di ricomprendere i costi complessivi di gestione e notificazione, quantificati forfettariamente ai fini del rimborso all’affidatario.

• artt. 16 e 18 l. 689/1981

  Richiamati dagli appellanti in relazione alla disciplina delle sanzioni amministrative e delle spese connesse al procedimento sanzionatorio; il giudice li considera insieme all’art. 201, comma 4, del Codice della strada.

• art. 12 del capitolato speciale d’appalto

  Le spese procedurali […] saranno pertanto poste a carico del destinatario del verbale/atto e rimborsate all’Aggiudicatario entro il limite dell’importo effettivamente riscosso.

  La clausola è stata interpretata nel senso che il rimborso di euro 23,03 costituisce un importo forfettario riferito a ciascun verbale incassato e destinato alla copertura complessiva delle spese del servizio.

• art. 13 del capitolato speciale d’appalto

  Disciplina il corrispettivo per il servizio, pari a euro 9,00 e soggetto a ribasso, con pagamento articolato in una quota del 60% e una quota del 40% subordinata al superamento della percentuale di incasso del 50%.

• art. 14 del capitolato speciale d’appalto

  Prevede la disciplina temporale delle attività successive alla scadenza contrattuale; il giudice ha ritenuto superate le censure sulla possibilità di recuperare i crediti entro il termine previsto.

• art. 108, comma 4, d.lgs. 36/2023

  Non impedisce l’utilizzo di criteri tabellari graduati nell’offerta economicamente più vantaggiosa, purché i criteri siano trasparenti, intellegibili e idonei a valorizzare caratteristiche migliorative dell’offerta.

Massime di principio

• La contestazione della quantificazione delle spese di accertamento e notificazione dei verbali, quando sia dedotta da un operatore economico come profilo di illegittimità della lex specialis e di non remuneratività dell’appalto, rientra nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo; non si tratta invece di una controversia direttamente volta alla tutela del trasgressore obbligato al pagamento.
• L’art. 201, comma 4, del Codice della strada pone le spese di accertamento e notificazione a carico del trasgressore, ma non stabilisce un importo massimo né impone una determinazione analitica per ciascuna voce. In caso di esternalizzazione del servizio, tali spese possono comprendere forfettariamente i costi complessivi della gestione del procedimento sanzionatorio e della notificazione, purché riferite al singolo verbale secondo la disciplina di gara.
• L’operatore economico che partecipa a una gara non è legittimato né interessato a contestare, ai sensi dell’art. 201, comma 4, del Codice della strada, l’eventuale eccessività delle spese poste a carico dei trasgressori: la posizione tutelata dalla norma appartiene ai destinatari dei verbali e, inoltre, la riduzione del rimborso spese non arrecherebbe un’utilità immediata all’affidatario o al concorrente.
• L’inammissibilità dell’impugnazione del bando per mancata tempestiva impugnazione di clausole non immediatamente escludenti non preclude l’esame dei motivi aggiunti proposti contro l’aggiudicazione, quando l’inammissibilità del ricorso introduttivo sia stata pronunciata per ragioni processuali e non per l’infondatezza nel merito delle contestazioni.
• Nelle gare per servizi standardizzati, la stazione appaltante può utilizzare criteri tabellari graduati, anche numerosi e prevalentemente binari, se essi riguardano migliorie specifiche, attribuiscono punteggi differenziati in relazione alla qualità o rilevanza della miglioria e consentono un confronto competitivo effettivo. La scelta è sindacabile solo se illogica, irragionevole, irrazionale o fondata su criteri non trasparenti e non intellegibili.
• La remuneratività di un appalto caratterizzato da rischio operativo e da percentuali aleatorie di riscossione deve essere valutata considerando l’intero sistema di entrate e costi, non mediante la mera sottrazione del rimborso spese dai ricavi. Sono rilevanti anche l’organizzazione dell’operatore, le economie di scala, la capacità di efficientamento e la durata complessiva delle attività affidate.

Come è indicizzato