Sentenza n. 1714/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza con cinque motivi. Ha dedotto, anzitutto, la violazione dell'art. 34 d.P.R. 380/2001 e dell'art. 3 l. 241/1990, sostenendo che le gabbionate fossero comprese nei titoli edilizi e nei progetti approvati e che, al più, fosse configurabile una violazione delle distanze legali, non una difformità edilizia. Ha inoltre dedotto la violazione del principio di irretroattività della normativa edilizia, lamentando l'applicazione dell'art. 94 delle NTO del 2017 a opere realizzate anteriormente. Con il terzo motivo ha sostenuto che il muro di sostegno costituisse un'unica opera con il terrapieno autorizzato e che, essendo la parte emergente inferiore a tre metri, dovesse essere qualificato come muro di cinta esente dal computo delle distanze ai sensi dell'art. 878 c.c.; ha dedotto anche travisamento, difetto dei presupposti e di istruttoria e violazione del divieto di disapplicazione degli atti amministrativi. Con il quarto motivo ha contestato la genericità e la perplessità dell'ordinanza, in quanto non avrebbe chiarito se l'arretramento riguardasse solo le gabbionate o anche il terrapieno e non avrebbe individuato le modalità esecutive. Con il quinto motivo ha dedotto la violazione dell'art. 3 l. 241/1990, sostenendo che le opere, assistite da titoli edilizi e da dichiarazione di pubblica utilità, non potessero essere rimosse senza previo annullamento in autotutela dei titoli e invocando il legittimo affidamento e l'interesse pubblico alla conservazione delle opere di urbanizzazione. Il controinteressato aveva inoltre eccepito l'inammissibilità per mancata impugnazione del provvedimento comunale del 28 maggio 2020, ritenuto presupposto dell'ordinanza, nonché per difetto di interesse.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e condannato il ricorrente alle spese, liquidate in euro 2.500,00 per ciascuna delle due parti costituite vittoriose. Ha respinto le eccezioni preliminari del controinteressato, ritenendo il provvedimento comunale del 28 maggio 2020 un atto endoprocedimentale di rilievo istruttorio, privo di lesività immediata e diretta e non richiamato nell'ordinanza quale atto presupposto vincolante; la sua mancata impugnazione non rendeva quindi inammissibile il ricorso. Nel merito, ha ritenuto infondato il primo motivo perché le gabbionate non erano rappresentate nei progetti allegati alla domanda di permesso di costruire, né ne erano indicate ubicazione, caratteristiche e distanze dal confine. Tale omissione riguardava un elemento strutturale essenziale, poiché il terrapieno artificiale necessitava dell'opera di contenimento per garantirne la stabilità e impediva al Comune di verificare preventivamente il rispetto delle distanze; la realizzazione delle gabbionate integrava quindi difformità dal titolo ai sensi dell'art. 34 d.P.R. 380/2001. Non era necessario annullare previamente in autotutela il permesso di costruire, poiché l'ordine di ripristino riguardava opere non assentite e costituiva esecuzione del titolo nei limiti effettivamente autorizzati, non disapplicazione del titolo. Ha respinto il secondo motivo perché la disciplina dell'art. 94 delle NTO del 2017 era sostanzialmente sovrapponibile a quella dell'art. 89 delle norme di attuazione del PRG vigente all'epoca, anzi quest'ultima prevedeva limiti più stringenti; l'erronea indicazione della disposizione non incideva quindi sulla legittimità sostanziale dell'ordinanza. Ha respinto il terzo motivo qualificando le gabbionate come costruzioni soggette alle distanze legali, in ragione della loro solidità, stabilità e funzione permanente di contenimento del terrapieno artificialmente realizzato. L'esenzione prevista dall'art. 878 c.c. per i muri di cinta o muri isolati di altezza non superiore a tre metri non era applicabile, perché il manufatto non era un muro isolato ma una struttura di contenimento funzionale al terrapieno, indipendentemente dall'altezza emergente. Ha respinto il quarto motivo, ritenendo l'ordinanza sufficientemente chiara: essa imponeva l'arretramento delle gabbionate sino al rispetto della distanza di 7,50 metri, preservando nel contempo la sicurezza e la stabilità del terrapieno e la fruibilità del parcheggio. Non era necessario prescrivere analiticamente le modalità tecniche dell'intervento, rimesse alla responsabilità del destinatario e dei suoi tecnici. Ha respinto il quinto motivo perché il permesso di costruire era espressamente rilasciato senza pregiudizio dei diritti dei terzi e con obbligo di osservare le norme urbanistiche. La riconducibilità delle opere al piano di lottizzazione o alle opere di urbanizzazione non le sottraeva al rispetto della disciplina urbanistica generale. Il legittimo affidamento non era tutelabile, essendo stato determinato dalla mancata rappresentazione delle gabbionate nei progetti; inoltre, l'interesse pubblico alla conservazione delle opere non poteva giustificare la permanenza della violazione urbanistico-edilizia né prevalere sul diritto del confinante al rispetto delle distanze legali.

Norme richiamate

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Consente l'adozione dell'ordine di ripristino per opere realizzate in difformità dal titolo edilizio; la mancata rappresentazione nei progetti di un'opera strutturale essenziale integra difformità, anche se le altre opere risultano autorizzate.

• art. 3 l. 241/1990

  L'ordinanza deve indicare adeguatamente presupposti e contenuto dell'intervento, ma non deve necessariamente individuare analiticamente tutte le modalità tecniche di esecuzione.

• art. 47 NTO del PRG

  Prevede la distanza minima dal confine di 7,50 metri, applicabile alle gabbionate qualificate come costruzioni.

• art. 94 NTO

  Recinzioni: materiali ed elementi geometrici

  La disposizione successiva non è stata applicata retroattivamente in modo sostanzialmente lesivo, essendo quasi sovrapponibile alla disciplina previgente dell'art. 89 delle norme di attuazione del PRG.

• art. 89 norme di attuazione del PRG

  Recinzioni: materiali ed elementi geometrici

  È la disciplina ratione temporis applicabile e prevedeva limiti almeno altrettanto, se non più, stringenti rispetto all'art. 94 NTO.

• art. 878 c.c.

  muri di cinta e ogni altro muro isolato che non abbia un’altezza superiore ai tre metri

  L'esenzione dal computo delle distanze non si applica al muro che svolge stabilmente funzione di contenimento di un terrapieno artificiale, perché non è un muro isolato ma una costruzione in senso tecnico-giuridico.

• art. 20 l.r. Veneto 11/2004

  Le opere previste dal piano urbanistico attuativo devono comunque rispettare la cornice normativa urbanistica generale; la loro riconducibilità a un piano di lottizzazione non consente di derogare alle prescrizioni applicabili.

• art. 12 preleggi

  Il richiamo al principio di irretroattività è stato ritenuto infondato, poiché la disciplina sostanziale applicabile all'epoca era equivalente a quella indicata dall'amministrazione.

Massime di principio

• La mancata rappresentazione nei progetti edilizi di un'opera strutturale essenziale, necessaria al contenimento e alla stabilità di un terrapieno artificiale, integra difformità dal titolo edilizio e legittima l'ordine di ripristino, anche quando le opere principali siano state autorizzate.
• Quando l'ordine di ripristino riguarda opere realizzate al di fuori di quanto rappresentato e assentito, non è necessario il previo annullamento in autotutela del titolo edilizio relativo alle opere diverse e correttamente autorizzate: l'ordine costituisce esecuzione del titolo nei suoi limiti, non disapplicazione del medesimo.
• Un muro o una struttura di contenimento di un terrapieno artificialmente realizzato costituisce costruzione soggetta alle distanze legali, anche se la porzione emergente dal piano di campagna non supera tre metri; non opera l'esenzione prevista per i muri di cinta o per i muri isolati dall'art. 878 c.c.
• Un'ordinanza di ripristino è sufficientemente determinata quando individua il manufatto da arretrare, la distanza da rispettare e il risultato di sicurezza da conseguire; l'amministrazione non deve necessariamente prescrivere in dettaglio le modalità tecniche dell'intervento, rimesse al destinatario e ai suoi tecnici.
• Il legittimo affidamento del privato non è meritevole di tutela quando derivi dalla mancata rappresentazione dell'opera nei progetti edilizi, poiché il comportamento omissivo del privato ha impedito all'amministrazione di valutare la conformità dell'intervento e il rispetto delle distanze legali.
• La riconducibilità di un'opera a un piano di lottizzazione o a opere di urbanizzazione non la sottrae al rispetto delle prescrizioni urbanistiche generali e dei diritti dei proprietari confinanti; l'interesse pubblico alla conservazione dell'opera non legittima il mantenimento di una situazione urbanistico-edilizia illegittima.

Come è indicizzato