Sentenza n. 3739/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato al GSE una richiesta di verifica e certificazione analitica per ottenere certificati bianchi relativi a un intervento di efficienza energetica realizzato presso uno stabilimento industriale. Il GSE aveva respinto la richiesta ritenendo non dimostrato che la data di prima attivazione del progetto fosse collocabile entro i dodici mesi precedenti l'inizio del periodo di monitoraggio, poiché nel certificato di collaudo risultava una messa in marcia dell'impianto al 1° luglio 2014, più di dodici mesi prima dell'inizio del monitoraggio, fissato al 3 luglio 2015. In primo grado la società deduceva violazione dell'art. 6 del D.M. 28 dicembre 2012, degli artt. 1, 5 e 13 delle Linee guida EEN 9/11, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, illogicità e contraddittorietà, violazione dell'art. 3 e dell'art. 10-bis della l. n. 241/1990 e difetto di motivazione. In appello sosteneva che il TAR avesse erroneamente attribuito rilievo alla data di messa in marcia anziché alla data di conclusione del collaudo, coincidente con il 4 luglio 2014; che il certificato di collaudo fosse documento idoneo a provare la data di prima attivazione; che il GSE avesse fondato il diniego su un'erronea lettura della documentazione e su un'inammissibile pretesa di prova di un fatto negativo; e che non fossero stati considerati i chiarimenti del soggetto che aveva redatto il collaudo, secondo cui l'impianto aveva iniziato a generare risparmi energetici solo alla data di compilazione del verbale di collaudo. Riproponeva inoltre la domanda di accertamento del diritto alla certificazione dei TEE e di condanna al risarcimento in forma specifica mediante riconoscimento dei titoli.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello nei limiti indicati in motivazione e, riformando la sentenza del TAR Lazio n. 23545/2024, ha accolto il ricorso di primo grado annullando il preavviso e il provvedimento di diniego del GSE. Il primo motivo è stato ritenuto fondato. Dalla definizione di "data di prima attivazione" contenuta nell'art. 1 delle Linee guida EEN 9/11, che indica espressamente il collaudo degli impianti termici o elettrici quale possibile momento di individuazione della prima attivazione, e dalla disciplina del primo periodo di monitoraggio, il Collegio ha desunto che le attività precedenti il collaudo, normalmente dirette alla messa a punto e alla normalizzazione delle condizioni ante e post intervento, non sono di regola idonee a generare risparmi energetici rilevanti ai fini della disciplina. Il certificato di collaudo costituisce quindi documento idoneo a provare la data di prima attivazione, pur trattandosi di un elenco esemplificativo e non esaustivo. Nel caso concreto, la documentazione prodotta dalla società, inclusi i chiarimenti del soggetto incaricato del collaudo, attestava che l'impianto aveva iniziato a generare risparmi soltanto alla data di conclusione del collaudo, il 4 luglio 2014, mentre le attività precedenti erano prove di messa a punto, in parte inefficienti e potenzialmente energivore. Il GSE aveva invece desunto la generazione di risparmi già dal 1° luglio 2014, senza adeguato supporto probatorio e sulla base di un'erronea equiparazione tra la data di messa in marcia e l'esecuzione di prove a carico con esito positivo. Il giudice ha inoltre rilevato che non può essere imposto all'operatore l'onere di dimostrare materialmente un fatto negativo, quando tale circostanza sia dimostrabile mediante documentazione attestante fatti positivi contrari o presunzioni. Il secondo motivo, relativo alla violazione degli artt. 3 e 10-bis della l. n. 241/1990, è stato assorbito. Il terzo motivo è stato respinto: il giudice non può accertare direttamente il numero di certificati bianchi spettanti né condannare il GSE al loro riconoscimento, poiché la quantificazione dei titoli richiede ulteriori valutazioni tecniche e amministrative rientranti nel potere non ancora esercitato dell'amministrazione, ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a. Le spese sono state poste a carico del GSE e liquidate in € 3.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 29 d.lgs. 28/2011

  Costituisce la base normativa richiamata per la richiesta di riconoscimento dei titoli di efficienza energetica.

• D.M. 28 dicembre 2012

  Disciplina richiamata per la verifica della conformità del progetto e per il riconoscimento dei certificati bianchi.

• art. 1 Linee Guida EEN 9/11

  La “data di prima attivazione” è la “prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili”; essa “può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici”.

  La data di collaudo è un criterio espressamente idoneo, se coerente con la concreta documentazione, a individuare la data di prima attivazione di un progetto di efficienza energetica.

• art. 5, punto 5.3, Linee Guida EEN 9/11

  Per i progetti analitici il primo periodo di monitoraggio deve essere avviato entro dodici mesi dalla data di prima attivazione.

  Il rispetto del termine per l'avvio del monitoraggio deve essere verificato assumendo una corretta individuazione della data di prima attivazione, che non coincide necessariamente con le attività preliminari di messa in marcia.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato tra i motivi relativi alla motivazione del diniego; la relativa censura è stata assorbita in appello.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato per la contestazione del preavviso di rigetto; la relativa censura è stata assorbita in appello.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  “In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”.

  Vieta al giudice di sostituirsi al GSE nella determinazione del numero dei certificati bianchi spettanti, quando tale determinazione richieda ulteriori verifiche tecniche e amministrative non ancora compiute.

• art. 12 preleggi

  Richiamato per affermare la necessità di attribuire rilievo al significato proprio delle parole utilizzate nelle Linee guida, anche a tutela dell'affidamento degli operatori economici.

Massime di principio

• Nella disciplina dei titoli di efficienza energetica, la data di prima attivazione di un progetto può coincidere con la data di collaudo dell'impianto, poiché il collaudo è espressamente indicato come criterio idoneo dalle Linee guida, anche se l'elenco dei possibili criteri è esemplificativo e non esaustivo.
• Le attività precedenti il collaudo, dirette alla messa a punto dell'impianto e alla normalizzazione delle condizioni ante e post intervento, non sono di regola sufficienti a dimostrare la generazione di risparmi energetici rilevanti ai fini della certificazione, soprattutto quando risultino inefficienti o energivore.
• L'amministrazione non può individuare la data di prima attivazione sulla base di una mera equiparazione tra la data di messa in marcia dell'impianto e la data di effettiva generazione di risparmi energetici; occorre una valutazione completa e coerente della documentazione tecnica disponibile.
• L'onere probatorio relativo all'assenza di risparmi energetici anteriori al collaudo non può tradursi nella richiesta di una prova diretta e materiale di un fatto negativo, quando tale fatto possa essere dimostrato mediante attestazioni documentali, fatti positivi contrari o presunzioni.
• Il giudice amministrativo può annullare il diniego dell'amministrazione relativo alla certificazione di titoli di efficienza energetica, ma non può determinare direttamente il numero dei titoli spettanti quando la quantificazione richieda valutazioni tecniche e amministrative rientranti in un potere non ancora esercitato, ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato