Sentenza n. 9734/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la lex specialis e gli atti presupposti deducendo: violazione della l. 118/2022 e del d.l. 131/2024, difetto di istruttoria e motivazione ed eccesso di potere per la mancata previsione di un adeguato indennizzo per gli investimenti non ammortizzati dei gestori uscenti; illegittimità della durata delle concessioni, fissata in una sola annualità o stagione balneare, con eventuale rinnovo per ulteriori due annualità, anziché nella durata minima quinquennale prevista dalla disciplina statale; illegittima omissione del piano economico-finanziario; introduzione di una royalty sul fatturato quale componente dell’offerta economica, ritenuta priva di base legislativa, incompatibile con il regime statale dei canoni e indeterminata; genericità e uniformità dei criteri di valutazione dell’offerta tecnica nonostante l’eterogeneità dei lotti; indeterminatezza della consistenza dei beni e inesattezza delle schede tecniche; impossibilità di formulare offerte attendibili per la necessità di acquisire ulteriori autorizzazioni e per l’incertezza degli interventi progettuali. Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione di clausole immediatamente escludenti e ha sostenuto la legittimità della gara-ponte, motivata dall’assenza di concessioni in essere e dalla mancata approvazione del PUA, nonché della royalty e dei criteri tecnici. L’Agenzia del demanio si è costituita con atto di stile; due aggiudicatarie si sono costituite dopo l’integrazione del contraddittorio.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. È stata ritenuta ammissibile l’impugnazione immediata delle clausole concernenti durata e royalty, perché riferite agli elementi essenziali della concessione e idonee a ledere attualmente l’interesse dell’operatore a conseguire un bene della vita diverso da quello configurato dall’amministrazione. La lesione non dipendeva quindi dall’esito della gara: un’eventuale modifica successiva di durata o corrispettivo avrebbe alterato l’oggetto del confronto competitivo e la platea dei concorrenti. Nel merito, il Collegio ha riconosciuto l’immediata applicabilità della disciplina statale sulle concessioni demaniali, ma ha ritenuto non illogica, nel peculiare litorale romano privo di concessioni in essere, l’indizione di una gara-ponte temporanea diretta ad assicurare la continuità dei servizi e a preparare le procedure ordinarie di più lunga durata. La mancata approvazione del PUA e l’assenza di ulteriori decreti attuativi non consentivano di disapplicare la disciplina statale, ma non impedivano la gara-ponte. È stata ritenuta legittima l’omissione del piano economico-finanziario, poiché la durata era predeterminata e limitata e il PEF non avrebbe potuto svolgere la funzione di determinare il periodo necessario all’ammortamento degli investimenti. La royalty sul fatturato è stata ritenuta non manifestamente irragionevole: costituisce una modalità flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, determinata per relationem in base ai ricavi effettivi, aggiuntiva rispetto al canone legale e coerente con la durata limitata della gara-ponte. La censura sull’indennizzo è stata ritenuta comunque infondata, poiché nel caso concreto non vi erano concessionari uscenti, ma occupanti sine titulo. Sono state respinte, o comunque ritenute infondate, le doglianze sull’indeterminatezza dei lotti e dei criteri tecnici: le schede, planimetrie e indicazioni urbanistiche fornivano informazioni sufficienti, era previsto il sopralluogo facoltativo e i criteri tecnici, pur ampi, erano specificati nell’avviso e consentivano la formulazione di offerte e l’esercizio della discrezionalità tecnica. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 3 e 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  L’art. 4 disciplina contenuti del bando, durata, criteri di aggiudicazione e indennizzo nelle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime.

  La disciplina statale costituisce il quadro uniforme e direttamente applicabile per le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, ma nel caso concreto non impedisce una gara-ponte temporanea, resa necessaria dall’assenza di concessioni in essere e dall’esigenza di assicurare la continuità dei servizi.

• art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, conv. dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Il nuovo art. 4 della l. n. 118/2022 disciplina direttamente le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali.

  La novella ha sostituito la precedente disciplina di delega con una disciplina statale direttamente operativa, applicabile alle procedure avviate dal 17 settembre 2024.

• art. 4, comma 5, l. n. 118/2022

  La durata deve essere pari al tempo necessario a garantire l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti previsti dal piano economico-finanziario e comunque non inferiore a cinque anni e non superiore a venti anni.

  La previsione della durata minima e del PEF riguarda le procedure ordinarie di affidamento; non impone la presentazione del PEF in una gara-ponte con durata già predeterminata e molto limitata.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  Il decreto interministeriale sui criteri dell’indennizzo non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento.

  La mancata adozione del decreto ministeriale sugli indennizzi non sospende né impedisce l’avvio delle procedure.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  Le disposizioni si applicano alle procedure di affidamento avviate successivamente alla data di entrata in vigore della disposizione.

  La disciplina statale si applica alle procedure avviate dal 17 settembre 2024.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  Proroga delle concessioni fino al 30 settembre 2027, o al più tardi al 31 marzo 2028, se in essere alla data di entrata in vigore della legge, al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento.

  La proroga legale presuppone l’esistenza di concessioni in essere; in assenza di tali concessioni, l’esigenza di continuità dei servizi può giustificare una procedura temporanea di transizione.

• art. 19, comma 3, regolamento regionale Lazio 12 agosto 2016, n. 19

  In casi eccezionali i Comuni possono provvedere, nelle more dell’approvazione o dell’adeguamento dei PUA comunali, al rilascio di concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare.

  La disposizione regionale non può essere invocata per disattendere la disciplina statale né per differire sine die la sua applicazione; la legittimità della gara-ponte discende dalla peculiare situazione concreta e dall’esigenza di continuità, non dalla prevalenza automatica della norma regionale.

• art. 37 cod. nav.

  Il criterio della proficua utilizzazione esprime anche l’esigenza di valorizzare economicamente il bene demaniale nell’interesse dell’erario.

• art. 49 cod. nav.

  La disposizione è stata richiamata dall’amministrazione per sostenere l’assenza di pretese degli ex gestori, ma la decisione ha fondato il rigetto della censura soprattutto sulla qualificazione dei soggetti interessati come occupanti sine titulo e non come concessionari uscenti.

• art. 3 r.d. n. 2440/1923 e art. 37 r.d. n. 827/1924

  I principi dell’evidenza pubblica e della valorizzazione reddituale dei beni pubblici sorreggono la ricerca della maggiore redditività del bene demaniale.

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  I criteri e le modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime, in quanto incidenti sulla tutela della concorrenza, rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  La sentenza rinvia, per le questioni sovrapponibili, a precedenti recenti della stessa Sezione.

Massime di principio

• L’impugnazione immediata della lex specialis è ammissibile quando la censura riguarda elementi essenziali della concessione, quali durata e corrispettivo, e prospetta una lesione attuale dell’interesse a conseguire un bene della vita diverso da quello configurato dall’amministrazione, anche se la clausola non determina l’esclusione dalla gara.
• Quando la modifica successiva di una clausola essenziale altererebbe l’oggetto del confronto competitivo e la platea degli operatori interessati, il concorrente non è tenuto a partecipare alla procedura per impugnare soltanto dopo l’aggiudicazione; la correzione deve poter avvenire prima dello svolgimento della gara, a tutela della par condicio.
• La disciplina statale sulle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime è direttamente applicabile e prevale sulle discipline regionali che incidano sulle modalità di scelta del contraente; tuttavia, in assenza di concessioni in essere e per garantire la continuità dei servizi nelle more delle procedure ordinarie, può essere legittima una gara-ponte temporanea, purché non eluda il nuovo modello legislativo.
• La mancata approvazione del piano di utilizzazione degli arenili o l’assenza di atti amministrativi ulteriori non può differire sine die l’applicazione della disciplina statale, soprattutto quando l’adozione del piano rientra nei compiti dell’ente; tali circostanze, però, non escludono in assoluto la possibilità di una procedura transitoria giustificata dalla concreta esigenza di continuità dei servizi.
• Una royalty parametrata al fatturato può costituire una modalità non manifestamente irragionevole di valorizzazione economica del bene demaniale, distinta dal canone legale, quando sia determinabile per relationem in base ai ricavi effettivi e coerente con la durata e la struttura economica della concessione temporanea.
• In una gara-ponte con durata predeterminata e limitata, il piano economico-finanziario può non essere richiesto se non è destinato a determinare il periodo necessario all’ammortamento degli investimenti, ferma restando la possibilità di verificare la sostenibilità e la capacità solutoria dell’offerta.

Come è indicizzato