Sentenza n. 13812/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ordinanza-ingiunzione adottata ai sensi della l. 689/1981 e dell'art. 44, comma 3, d.lgs. 28/2011, nonché gli atti presupposti, con cui la Città Metropolitana di Roma Capitale aveva sanzionato la tardiva comunicazione del subentro nella titolarità e gestione di un impianto fotovoltaico da 2.260 kWp. Il subentro era derivato da una fusione infragruppo del 16 giugno 2013, mentre la comunicazione all'amministrazione era stata effettuata nel marzo 2017. Il primo motivo denunciava la violazione degli artt. 24 e 97 Cost. e dei principi di certezza del diritto, buon andamento e imparzialità, per il ritardo di circa sette anni tra l'accertamento del 2018 e l'ordinanza-ingiunzione del 2025, nonché per il ritardo successivo alla sentenza del TAR intervenuta nel precedente giudizio. Il secondo motivo eccepiva la prescrizione quinquennale del diritto alla riscossione ai sensi dell'art. 28 l. 689/1981. Il terzo motivo contestava la quantificazione della sanzione: secondo la ricorrente, la riduzione a un terzo prevista dall'art. 44, comma 3, d.lgs. 28/2011 avrebbe dovuto operare sui limiti assoluti del comma 1, con applicazione di una sanzione assai inferiore; erano inoltre dedotti difetto di motivazione, manifesta irragionevolezza, illogicità, manifesta ingiustizia e violazione della proporzionalità per l'applicazione del coefficiente massimo di 360 euro per kW.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione. Il primo motivo è stato respinto: la l. 689/1981 non stabilisce un termine perentorio di conclusione del procedimento diretto all'ordinanza-ingiunzione e il giudice non può introdurre, in via pretoria, un termine decadenziale non previsto dal legislatore. Il termine quinquennale dell'art. 28 l. 689/1981, pur non essendo sufficiente da solo a garantire la tempestività del procedimento sanzionatorio, era stato interrotto dalla pendenza del precedente giudizio promosso dalla società contro il verbale di accertamento; l'effetto interruttivo permanente è durato fino al passaggio in giudicato della sentenza che aveva definito quel giudizio. È stata quindi respinta anche l'eccezione di prescrizione. Il terzo motivo è stato invece accolto. Il TAR ha interpretato l'art. 44, comma 3, d.lgs. 28/2011 nel senso che la riduzione a un terzo riguarda tutti i valori edittali del comma 1: la sanzione per la violazione di prescrizioni autorizzative non può superare i limiti assoluti del comma 1 ridotti a un terzo, fermo il minimo di 300 euro, e il calcolo concreto deve utilizzare anche i parametri unitari di cui alla lettera b), anch'essi ridotti a un terzo. L'amministrazione non aveva motivato la scelta del coefficiente massimo di 360 euro per kW; tale scelta risultava inoltre irragionevole in presenza di una violazione meramente formale e della precedente valutazione amministrativa secondo cui la fusione non aveva prodotto una sostanziale modificazione soggettiva. È stata pertanto annullata l'ordinanza-ingiunzione, con salvezza del riesercizio del potere nel rispetto del vincolo conformativo. Gli atti presupposti non sono stati annullati perché endoprocedimentali. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 44, comma 1, d.lgs. 28/2011

  Prevede, per la costruzione e l'esercizio sine titulo di impianti da fonti rinnovabili, limiti edittali assoluti e parametri unitari per kW; tali valori costituiscono la base di calcolo anche per la fattispecie meno grave prevista dal comma 3.

• art. 44, comma 3, d.lgs. 28/2011

  la sanzione amministrativa pecuniaria di importo pari ad un terzo dei valori minimo e massimo di cui, rispettivamente, ai commi 1 e 2, e comunque non inferiore a euro 300

  La riduzione a un terzo opera su tutti i valori edittali del comma 1, inclusi i limiti assoluti e i parametri unitari; la sanzione non può comunque essere inferiore a 300 euro.

• art. 18 l. 689/1981

  Disciplina il procedimento diretto all'adozione dell'ordinanza-ingiunzione, senza prevedere, secondo la decisione, un termine perentorio di conclusione.

• art. 28 l. 689/1981

  Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione. L'interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del codice civile.

  Stabilisce la prescrizione quinquennale del diritto alla riscossione, soggetta alle regole civilistiche sull'interruzione.

• art. 2943 c.c.

  Gli atti di costituzione in mora e l'introduzione del giudizio producono l'interruzione della prescrizione.

• art. 2945 c.c.

  La pendenza del giudizio conserva l'effetto interruttivo fino al passaggio in giudicato della sentenza; tale effetto opera anche quando il giudizio amministrativo sia stato promosso dal privato contro un atto presupposto all'ordinanza-ingiunzione.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento; l'ordinanza-ingiunzione è stata annullata anche per la mancata motivazione della scelta del coefficiente sanzionatorio massimo.

• art. 24 Cost.

  La Corte costituzionale lo ha collegato all'esigenza di una ragionevole contiguità temporale tra accertamento e sanzione, ma il TAR ha escluso di poter ricavare giudizialmente un termine decadenziale non previsto dalla legge.

• art. 97 Cost.

  Rileva quale parametro di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa, senza comportare nel caso concreto l'invalidità per il solo ritardo non assistito da un termine legislativo.

Massime di principio

• L'art. 44, comma 3, d.lgs. 28/2011, nel prevedere per la violazione delle prescrizioni autorizzative una sanzione pari a un terzo dei valori minimo e massimo del comma 1, richiama tutti i valori edittali previsti da tale comma: sia i limiti assoluti sia i parametri unitari per kW, che devono essere anch'essi ridotti a un terzo, fermo il minimo inderogabile di 300 euro.
• La sanzione prevista dall'art. 44, comma 3, d.lgs. 28/2011 non può superare i limiti assoluti previsti dall'art. 44, comma 1, ridotti a un terzo; nel calcolo concreto l'amministrazione deve tuttavia utilizzare i parametri unitari previsti dal comma 1, anch'essi ridotti a un terzo.
• La scelta del coefficiente sanzionatorio massimo previsto dalla legge deve essere specificamente motivata, soprattutto quando la violazione abbia natura meramente formale e non abbia prodotto una sostanziale modificazione dell'assetto autorizzato.
• La l. 689/1981 non prevede un termine perentorio generale per la conclusione del procedimento finalizzato all'ordinanza-ingiunzione; in assenza di una disciplina legislativa, il giudice non può introdurre in via interpretativa un termine decadenziale variabile caso per caso.
• La pendenza di un giudizio amministrativo promosso dal destinatario contro un atto presupposto all'ordinanza-ingiunzione produce, ai fini dell'art. 28 l. 689/1981, l'effetto interruttivo permanente della prescrizione fino al passaggio in giudicato della sentenza, anche se il giudizio è stato definito con una pronuncia di inammissibilità e anche se l'azione è stata promossa dal debitore anziché dall'amministrazione.

Come è indicizzato