Sentenza n. 1702/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La ricorrente contestava la Delibera di Giunta regionale Campania n. 800/2023, gli allegati relativi alla determinazione dei budget e lo schema contrattuale per la specialistica ambulatoriale, deducendo che il budget individuale per il 2023 fosse stato comunicato soltanto dopo la conclusione dell'annualità, impedendole di erogare e fatturare prestazioni ulteriori sino all'importo del tetto successivamente riconosciuto. Deduceva inoltre la violazione delle regole previamente fissate per la determinazione dei tetti di struttura e per l'overselling, l'illegittimo riconoscimento di budget aggiuntivi ad altri centri, la violazione della concorrenza e del principio di parità tra strutture, il difetto di motivazione in ordine alla riduzione del budget provvisorio 2024 e l'illegittimità della clausola di salvaguardia contenuta nel contratto, ritenuta lesiva del diritto di difesa. Chiedeva anche il risarcimento di euro 183.981, oltre rivalutazione e interessi, quale danno derivante dalla mancata possibilità di conseguire il maggior fatturato del 2023. Le amministrazioni eccepivano l'inammissibilità del ricorso per effetto della sottoscrizione della clausola di salvaguardia e contestavano comunque la fondatezza della domanda risarcitoria, sostenendo che la nota sul budget era stata trasmessa alla ricorrente già nell'agosto 2023, che il ritardo nella determinazione dei tetti era fisiologico e che il danno non era provato.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili sia il ricorso impugnatorio sia la domanda risarcitoria. Ha ritenuto decisiva la sottoscrizione del contratto contenente la clausola di salvaguardia, con la quale la struttura privata aveva accettato espressamente, completamente e incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, rinunciando alle azioni già intraprese e ai contenziosi instaurabili contro gli atti adottati o conoscibili aventi effetto sull'annualità contrattuale. Secondo il TAR, la clausola è sufficientemente determinata, non viola gli artt. 24 e 113 Cost. né l'art. 1462 c.c., e non costituisce sviamento di potere: essa persegue il legittimo obiettivo di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria e l'equilibrio finanziario del sistema, lasciando comunque al privato la scelta tra l'adesione al regime della sanità pubblica e l'operatività nel mercato privato. La sottoscrizione del contratto integra inoltre un comportamento concludente di acquiescenza agli atti programmatori, mentre eventuali riserve unilaterali apposte dalla struttura sono state ritenute inidonee a neutralizzare l'effetto preclusivo. La clausola è stata considerata idonea a precludere anche la domanda risarcitoria, poiché il danno dedotto derivava proprio dal ritardo nel procedimento di determinazione del budget e costituiva quindi una contestazione degli atti e del procedimento presupposto. In ogni caso, la domanda risarcitoria sarebbe stata infondata: il procedimento di determinazione dei tetti è complesso e il ritardo può essere fisiologico; la ricorrente era stata informata dell'incremento del budget mediante comunicazione informale del 31 agosto 2023; gravava anche sulla struttura privata il dovere di leale collaborazione; il budget 2023 era comunque superiore a quello del 2022; infine, non era stata provata la circostanza che, ove tempestivamente informata, la struttura avrebbe effettivamente erogato prestazioni fino a esaurire il nuovo tetto. Le spese sono state integralmente compensate per la parziale novità della questione.

Norme richiamate

• artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Il regime di accreditamento e contrattualizzazione delle strutture private è soggetto alla programmazione sanitaria, ai tetti di spesa e ai vincoli finanziari pubblici; la sottoscrizione del contratto con clausola di salvaguardia comporta l'accettazione degli atti di determinazione dei tetti e delle tariffe.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Il contratto con la struttura accreditata incorpora gli atti di programmazione sanitaria ed economica che determinano il contenuto del rapporto per la relativa annualità.

• art. 1462 c.c.

  La clausola di salvaguardia non è stata ritenuta nulla per violazione del divieto di solve et repete, anche perché l'annullamento degli atti amministrativi presupposti inciderebbe sull'efficacia del contratto e non necessariamente sulla sua nullità; inoltre la struttura può esigere dal paziente il prezzo intero una volta esaurito il budget.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa e il diritto di agire contro gli atti amministrativi, poiché il privato conserva la possibilità di accedere alla tutela giurisdizionale e la clausola opera quale accettazione contrattuale degli atti programmatori nell'ambito di un rapporto sanitario pubblico caratterizzato da vincoli finanziari.

• art. 267 TFUE

  Non sussistono i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, poiché la disciplina nazionale dell'accreditamento sanitario è stata ritenuta compatibile con i principi unionali invocati, alla luce della prevalenza degli interessi pubblici sottesi al servizio sanitario.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di leale collaborazione grava anche sul privato; la sua violazione o inosservanza rileva nella valutazione di una domanda risarcitoria fondata sulla tardiva conoscenza del budget.

• art. 2-bis l. 241/1990

  La responsabilità da ritardo richiede comunque la dimostrazione dell'illegittimità o colpevolezza del ritardo, del danno-conseguenza e del nesso causale; tali presupposti non sono stati ravvisati nel caso concreto.

Massime di principio

• La sottoscrizione, da parte di una struttura sanitaria privata accreditata, di un contratto contenente una clausola di salvaguardia che accetta espressamente gli atti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e gli atti collegati o presupposti può precludere l'impugnazione di tali atti per l'annualità contrattuale cui si riferiscono.
• Una clausola di salvaguardia contenuta nel contratto di assistenza sanitaria accreditata è sufficientemente determinata quando identifica gli atti oggetto di accettazione e circoscrive la rinuncia alle azioni relative agli atti adottati o conoscibili e agli effetti riferiti alla specifica annualità di erogazione delle prestazioni.
• La clausola di salvaguardia non viola, di per sé, gli artt. 24 e 113 Cost. quando non elimina in radice l'accesso alla tutela giurisdizionale, ma costituisce l'effetto dell'adesione contrattuale alle condizioni economiche e programmatorie del servizio sanitario pubblico, giustificate dall'esigenza di contenere la spesa e preservare l'equilibrio finanziario del sistema.
• La clausola di salvaguardia può precludere anche una domanda risarcitoria fondata sul ritardo nella determinazione o comunicazione del budget, quando tale domanda contesti sostanzialmente il procedimento e gli effetti degli atti di programmazione economica accettati con il contratto.
• Il ritardo nella determinazione dei tetti di spesa sanitaria, adottata in corso d'anno con effetti retroattivi, non determina automaticamente la responsabilità della pubblica amministrazione, poiché la complessità del procedimento e la necessità di acquisire dati finanziari e consuntivi possono escludere la colpa.
• La domanda risarcitoria per mancata utilizzazione di un budget sanitario maggiore richiede la prova concreta che, ove il budget fosse stato conosciuto tempestivamente, la struttura avrebbe effettivamente erogato prestazioni sino a esaurirlo; il mero differenziale tra il tetto assegnato e il fatturato realizzato non dimostra da solo il danno.

Come è indicizzato